行政法類
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公益彩劵發行條例
2014-04-25
最高行政法院102年度判字第523號行政判決要旨
(一)按公益彩券發行條例第2條規定：「本條例所稱主管機關為財政部。」第4條第2項規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」依上開公益彩券發行條例第4條第2項授權訂定，98年12月30日廢止之運動特種公益彩券管理辦法第3條第1項規定：「運動彩券之發行，應由中央體育主管機關提出申請，並由主管機關指定銀行辦理。」第6條第1項規定：「發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。」第3項規定：「已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」次按，98年7月1日制定公布、99年1月1日施行之運動彩券發行條例第28條規定：「（第1項）由財政部依公益彩券發行條例第4條第2項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102年12月31日止。（第2項）前項運動特種公益彩券盈餘之使用，應依第8條第1項規定辦理。」復依運動彩券發行條例第5條授權於98年12月9日訂定發布、99年1月1日施行之運動彩券管理辦法第2條第1項規定：「發行機構應於首次發行運動彩券前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2個月提出。」、第3項規定：「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」第21條規定：「為健全運動彩券發行秩序及保護購券者權益，主管機關得隨時令發行機構按指定方式公告運動彩券相關事項或訂定有關作業規定，報主管機關備查。」經核上開規定，符合法律授權意旨，並未逾越母法規定，法院審理時自可適用。又財政部徵求公告載以：「……公告事項：一、經財政部依本公告事項之甄選方式，選定擔任運動特種公益彩券（以下簡稱運動彩券）發行機構之銀行（以下簡稱指定銀行），其發行運動彩券之基本架構及要求如下：
(一)指定銀行發行之運動彩券，係以各種不同競技運動項目為標的，並預測比賽過程及結果為遊戲方式之彩券。(二)指定銀行應於中華民國97年4月15日前發行運動彩券，至102年12月31日止。……。(十二)發行目標及財務規劃：1.運動彩券年度發行目標至少新臺幣40億元，每年彩券盈餘除有不可抗力因素，並經中央體育主管機關核定者外，應達指定銀行財務規劃盈餘80％，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃盈餘80％。……(十四)指定銀行……，並應於發行前2個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部及中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」另財政部96年○月○日台財庫字第○號函送上訴人「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」，就上開公告事項一、 (十二)、1.說明以：「發行目標及財務規劃所稱『財務規劃盈餘』，係指銀行每年度撰報次年度發行計畫中之財務規劃盈餘，考量市場景氣之變化，上開財務規劃盈餘得依銀行參與甄選時運動彩券發行企劃書中各年預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽行政院體育委員會意見後調整；惟不適用於第1年之財務規劃。」
(二)本件關於財政部為達振興體育、增進社會福利之目的，依公益彩券發行條例第4條第2項及當時有效之運動特種公益彩券管理辦法第3條規定，徵求本國銀行擔任運動彩券之發行機構，就參與甄選之銀行是否具備發行運動彩券之能力，以及是否具有擔任發行機構之最佳條件等事項予以評審後，以○年○月○日公告指定上訴人為運動彩券發行機構，使上訴人取得在一定期間內（97年4月15日起至102年12月31日止）發行運動彩券之權利，自係就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。且見在運動彩券之發行過程中，主管機關具有公法上優越之公權力地位，自得以單方決定對上訴人作成具有規制效力之行政處分，此與上訴人與主管機關間立於平等地位，以協議方式約定彼此權利義務而締結行政契約之法律關係，顯然有異。又依上開財政部徵求公告及財政部96年7月3日台財庫字第○號函送上訴人「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」答復說明所定規範架構，參與甄選之銀行應以每年度發行目標至少40億元，作為其財務規劃及目標之基礎，並於甄選時提出發行企劃書，據此預估發行運動彩券6年期間之各年度銷售收入、發行盈餘及80％盈餘保證金額，供以評選，且每年彩券盈餘除有不可抗力因素並經主管機關核定者外，應達該年度發行計畫財務規劃盈餘80％，如未達成，應予補足，另考量市場景氣變化，上開財務規劃盈餘得依發行企劃書中各年度預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整之，發行機構除得以「景氣因素」及「不可抗力因素」請求調整發行計畫書中財務規劃盈餘外，別無其他因素可資為請求。上訴人參與甄選時已就發行企劃書內原以3種銷售模式對應之財務計劃，特定為以「重點說明」列載之模式一，亦即有實體投注通路及電話投注通路與網路投注通路之銷售型態模式，作為上訴人經指定為發行機構後將實際採行之通路模式，並以此通路模式預估之運動彩券銷售收入及發行盈餘與盈餘保證金額，為上訴人財務規劃內容，供做甄選委員會委員評決上訴人是否適合擔任發行機構之評分依據。而上訴人提報99年度發行計畫（含修正本）既經被上訴人核定在案，其中銷售方法（通路規劃）依計畫書所載核定為「(一)實體通路：1.經銷商；2.直營店。(二)會員通路：1.電話；2.網路。」（即按模式一之銷售型態模式發行）、「財務規劃核列部分」則經核定依發行企劃書第16章核列發行目標，故99年運動彩券總銷售收入及80％盈餘保證金額，即應分別按原預估之352.80億元、35.62億元核列。又依行政院主計處公布之99年經濟成長率（預測）為9.98％，可知99年度並無景氣不佳之情形，自無因景氣因素而調降前揭銷售收入及盈餘保證數額可言。另所謂不可抗力因素，徵求公告或財政部雖未就其定義為規定或函釋說明，然依其文義應係指天災、地變等非人力所能抗拒之因素；至是否屬不可抗力因素，與該因素係由何人造成之歸責性判斷，係屬二事。本件上訴人主張99年度運動彩券發行盈餘保證金額因行政延宕、直營店未開通、景氣、停辦會員通路、修法等因素影響應予調降，其所指上開因素均非人力所不能抗拒者，自非屬不可抗力因素，依前揭說明，亦難認上訴人得執上開非不可抗力因素而要求調降盈餘保證金額。從而，被上訴人依據已核定之99年度發行計畫財務規劃，以原處分核定99年度運動彩券發行盈餘保證數額為35億6,200萬元，扣除上訴人已繳納19億7,469萬3,994元後，尚應繳納盈餘保證額為15億8,730萬6,006元，並無違誤等情，均據原審依調查證據之辯論結果，敘明其得心證之理由（原判決事實及理由六(二)-(七)參照）。經核其認事用法並無違經驗或論理法則，參照首揭法規規定，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。
(三)查財政部徵求公告事項一、(十二)、1.業已載明運動彩券年度發行目標至少為40億元，每年彩券盈餘除有不可抗力因素，並經當時中央體育主管機關體委會核定者外，應達指定銀行財務規劃盈餘80％，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃盈餘80％；而上開所稱「財務規劃盈餘」，係指銀行每年度撰報次年度發行計畫中之財務規劃盈餘，考量市場景氣之變化，財務規劃盈餘依銀行參與甄選時發行企劃書中各年預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整，惟不適用於第1年之財務規劃，亦據財政部於96年7月3日台財庫字第○號函檢送包括上訴人在內之各參與甄選銀行之「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」內說明在案。因此，依上開徵求公告及財政部答復說明所定規範架構，參與甄選之銀行應以每年度發行目標至少40億元，作為其財務規劃及目標之基礎，並於甄選時提出發行企劃書，據此預估發行運動彩券6年期間之各年度銷售收入、發行盈餘及80％盈餘保證金額，供以評選，且每年彩券盈餘除有不可抗力因素並經主管機關核定者外，應達該年度發行計畫財務規劃盈餘80％，如未達成，應予補足，另考量市場景氣變化，上開財務規劃盈餘得依發行企劃書中各年度預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整之，發行機構除得以「景氣因素」及「不可抗力因素」請求調整發行計畫書中財務規劃盈餘外，並無其他因素可資為請求。上訴人依據財政部徵求公告申請參與運動彩券之發行機構甄選，收悉財政部函送之「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」，並出具切結書承諾遵守徵求公告及附件之規定，其對於前揭規範架構及相關內容，知之甚明。復依規定提送發行企劃書供財政部甄選委員會據以審查、評分，且於發行企劃書「第16章財務規劃及目標」，以「重點說明」將採取模式一之銷售型態模式下，發行期間內各年度之運動彩券總銷售收入、發行盈餘與盈餘保證金額詳予列載。審酌銷售通路即銷售型態模式涉及運動彩券之銷售收入，而銷售收入又與發行盈餘及盈餘保證金額密切相關，均為發行運動彩券之重要核心關鍵，前揭「重點說明」之銷售型態模式（即前述之模式一），及列載之發行期間各年度運動彩券總銷售收入、發行盈餘與盈餘保證金額，足以表徵上訴人具有擔任發行機構之最佳條件，自係上訴人得以獲選為發行機構之重要因素。財政部以96年10月2日公告指定上訴人為運動彩券發行機構，上訴人於獲選擔任發行機構後，自應依其甄選時所提之銷售型態模式發行運動彩券，按預估盈餘保證金額繳納之，並受財政部徵求公告及該部答復說明所建置之規範限制及拘束，除因景氣或不可抗力因素影響而經主管機關同意調整者外，不得任意變更或自行調整銷售型態模式及保證盈餘金額。又體委會對於上訴人98年10月30日提報之99年度運動彩券發行計畫，於98年12月24日會議審議，除該次會議紀錄案由一所列決議事項外（按其中決議七係關於財務規劃盈餘調整部分），餘發行計畫內容原則同意，並請上訴人依據研析意見配合辦理，及配合運動彩券發行條例、運動彩券管理辦法將於99年1月1日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」，再行函報該會同意，上開會議紀錄業經體委會以98年12月28日體委綜字第○號函送上訴人。嗣上訴人再於99年6月29日函報99年度運動彩券發行計畫修訂本，經體委會99年7月9日體委綜字第○號函復略以：「說明：……二、本案所報除有關『前言』及『各章節內容涉及財務規劃部分』以下列方式辦理外，餘原則同意：……(二)有關99年度發行財務規劃核列部分，請依貴公司參與財政部『徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，辦理運動特種公益彩券之發行』甄求所提企劃書第16章核列發行目標」。故體委會所核准之上訴人99年度發行計畫(含修正本）係按上訴人甄選所提發行企劃書第16章「財務規劃及目標」之「重點說明」為所核准之財務規劃內容。且依前揭說明，上訴人於獲選擔任發行機構後，自應依其甄選時所提之銷售型態模式發行運動彩券，按預估盈餘保證金額繳納之，並受財政部徵求公告及該部答復說明所建置之規範限制及拘束。故上訴人主張體委會無核定年度發行計畫特定內容之權限，原判決依體委會99年7月9日體委綜字第○號函核定上訴人應依發行企劃書第16章核列發行目標，即依發行企劃書第16章「財務規劃及目標」之「重點說明」而更正為運動彩券總銷售收入352億8,000萬元，盈餘保證金額35億6,200萬元，顯然違法一節，非為可採。
(一)按公益彩券發行條例第2條規定：「本條例所稱主管機關為財政部。」第4條第2項規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」依上開公益彩券發行條例第4條第2項授權訂定，98年12月30日廢止之運動特種公益彩券管理辦法第3條第1項規定：「運動彩券之發行，應由中央體育主管機關提出申請，並由主管機關指定銀行辦理。」第6條第1項規定：「發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。」第3項規定：「已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」次按，98年7月1日制定公布、99年1月1日施行之運動彩券發行條例第28條規定：「（第1項）由財政部依公益彩券發行條例第4條第2項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102年12月31日止。（第2項）前項運動特種公益彩券盈餘之使用，應依第8條第1項規定辦理。」復依運動彩券發行條例第5條授權於98年12月9日訂定發布、99年1月1日施行之運動彩券管理辦法第2條第1項規定：「發行機構應於首次發行運動彩券前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2個月提出。」、第3項規定：「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」第21條規定：「為健全運動彩券發行秩序及保護購券者權益，主管機關得隨時令發行機構按指定方式公告運動彩券相關事項或訂定有關作業規定，報主管機關備查。」經核上開規定，符合法律授權意旨，並未逾越母法規定，法院審理時自可適用。又財政部徵求公告載以：「……公告事項：一、經財政部依本公告事項之甄選方式，選定擔任運動特種公益彩券（以下簡稱運動彩券）發行機構之銀行（以下簡稱指定銀行），其發行運動彩券之基本架構及要求如下：
(一)指定銀行發行之運動彩券，係以各種不同競技運動項目為標的，並預測比賽過程及結果為遊戲方式之彩券。(二)指定銀行應於中華民國97年4月15日前發行運動彩券，至102年12月31日止。……。(十二)發行目標及財務規劃：1.運動彩券年度發行目標至少新臺幣40億元，每年彩券盈餘除有不可抗力因素，並經中央體育主管機關核定者外，應達指定銀行財務規劃盈餘80％，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃盈餘80％。……(十四)指定銀行……，並應於發行前2個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部及中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」另財政部96年○月○日台財庫字第○號函送上訴人「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」，就上開公告事項一、 (十二)、1.說明以：「發行目標及財務規劃所稱『財務規劃盈餘』，係指銀行每年度撰報次年度發行計畫中之財務規劃盈餘，考量市場景氣之變化，上開財務規劃盈餘得依銀行參與甄選時運動彩券發行企劃書中各年預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽行政院體育委員會意見後調整；惟不適用於第1年之財務規劃。」
(二)本件關於財政部為達振興體育、增進社會福利之目的，依公益彩券發行條例第4條第2項及當時有效之運動特種公益彩券管理辦法第3條規定，徵求本國銀行擔任運動彩券之發行機構，就參與甄選之銀行是否具備發行運動彩券之能力，以及是否具有擔任發行機構之最佳條件等事項予以評審後，以○年○月○日公告指定上訴人為運動彩券發行機構，使上訴人取得在一定期間內（97年4月15日起至102年12月31日止）發行運動彩券之權利，自係就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。且見在運動彩券之發行過程中，主管機關具有公法上優越之公權力地位，自得以單方決定對上訴人作成具有規制效力之行政處分，此與上訴人與主管機關間立於平等地位，以協議方式約定彼此權利義務而締結行政契約之法律關係，顯然有異。又依上開財政部徵求公告及財政部96年7月3日台財庫字第○號函送上訴人「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」答復說明所定規範架構，參與甄選之銀行應以每年度發行目標至少40億元，作為其財務規劃及目標之基礎，並於甄選時提出發行企劃書，據此預估發行運動彩券6年期間之各年度銷售收入、發行盈餘及80％盈餘保證金額，供以評選，且每年彩券盈餘除有不可抗力因素並經主管機關核定者外，應達該年度發行計畫財務規劃盈餘80％，如未達成，應予補足，另考量市場景氣變化，上開財務規劃盈餘得依發行企劃書中各年度預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整之，發行機構除得以「景氣因素」及「不可抗力因素」請求調整發行計畫書中財務規劃盈餘外，別無其他因素可資為請求。上訴人參與甄選時已就發行企劃書內原以3種銷售模式對應之財務計劃，特定為以「重點說明」列載之模式一，亦即有實體投注通路及電話投注通路與網路投注通路之銷售型態模式，作為上訴人經指定為發行機構後將實際採行之通路模式，並以此通路模式預估之運動彩券銷售收入及發行盈餘與盈餘保證金額，為上訴人財務規劃內容，供做甄選委員會委員評決上訴人是否適合擔任發行機構之評分依據。而上訴人提報99年度發行計畫（含修正本）既經被上訴人核定在案，其中銷售方法（通路規劃）依計畫書所載核定為「(一)實體通路：1.經銷商；2.直營店。(二)會員通路：1.電話；2.網路。」（即按模式一之銷售型態模式發行）、「財務規劃核列部分」則經核定依發行企劃書第16章核列發行目標，故99年運動彩券總銷售收入及80％盈餘保證金額，即應分別按原預估之352.80億元、35.62億元核列。又依行政院主計處公布之99年經濟成長率（預測）為9.98％，可知99年度並無景氣不佳之情形，自無因景氣因素而調降前揭銷售收入及盈餘保證數額可言。另所謂不可抗力因素，徵求公告或財政部雖未就其定義為規定或函釋說明，然依其文義應係指天災、地變等非人力所能抗拒之因素；至是否屬不可抗力因素，與該因素係由何人造成之歸責性判斷，係屬二事。本件上訴人主張99年度運動彩券發行盈餘保證金額因行政延宕、直營店未開通、景氣、停辦會員通路、修法等因素影響應予調降，其所指上開因素均非人力所不能抗拒者，自非屬不可抗力因素，依前揭說明，亦難認上訴人得執上開非不可抗力因素而要求調降盈餘保證金額。從而，被上訴人依據已核定之99年度發行計畫財務規劃，以原處分核定99年度運動彩券發行盈餘保證數額為35億6,200萬元，扣除上訴人已繳納19億7,469萬3,994元後，尚應繳納盈餘保證額為15億8,730萬6,006元，並無違誤等情，均據原審依調查證據之辯論結果，敘明其得心證之理由（原判決事實及理由六(二)-(七)參照）。經核其認事用法並無違經驗或論理法則，參照首揭法規規定，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。
(三)查財政部徵求公告事項一、(十二)、1.業已載明運動彩券年度發行目標至少為40億元，每年彩券盈餘除有不可抗力因素，並經當時中央體育主管機關體委會核定者外，應達指定銀行財務規劃盈餘80％，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃盈餘80％；而上開所稱「財務規劃盈餘」，係指銀行每年度撰報次年度發行計畫中之財務規劃盈餘，考量市場景氣之變化，財務規劃盈餘依銀行參與甄選時發行企劃書中各年預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整，惟不適用於第1年之財務規劃，亦據財政部於96年7月3日台財庫字第○號函檢送包括上訴人在內之各參與甄選銀行之「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」內說明在案。因此，依上開徵求公告及財政部答復說明所定規範架構，參與甄選之銀行應以每年度發行目標至少40億元，作為其財務規劃及目標之基礎，並於甄選時提出發行企劃書，據此預估發行運動彩券6年期間之各年度銷售收入、發行盈餘及80％盈餘保證金額，供以評選，且每年彩券盈餘除有不可抗力因素並經主管機關核定者外，應達該年度發行計畫財務規劃盈餘80％，如未達成，應予補足，另考量市場景氣變化，上開財務規劃盈餘得依發行企劃書中各年度預計彩券發行盈餘上下10％範圍內報經財政部洽體委會意見後調整之，發行機構除得以「景氣因素」及「不可抗力因素」請求調整發行計畫書中財務規劃盈餘外，並無其他因素可資為請求。上訴人依據財政部徵求公告申請參與運動彩券之發行機構甄選，收悉財政部函送之「銀行書面查詢運動彩券公告內容答復事項彙整表」，並出具切結書承諾遵守徵求公告及附件之規定，其對於前揭規範架構及相關內容，知之甚明。復依規定提送發行企劃書供財政部甄選委員會據以審查、評分，且於發行企劃書「第16章財務規劃及目標」，以「重點說明」將採取模式一之銷售型態模式下，發行期間內各年度之運動彩券總銷售收入、發行盈餘與盈餘保證金額詳予列載。審酌銷售通路即銷售型態模式涉及運動彩券之銷售收入，而銷售收入又與發行盈餘及盈餘保證金額密切相關，均為發行運動彩券之重要核心關鍵，前揭「重點說明」之銷售型態模式（即前述之模式一），及列載之發行期間各年度運動彩券總銷售收入、發行盈餘與盈餘保證金額，足以表徵上訴人具有擔任發行機構之最佳條件，自係上訴人得以獲選為發行機構之重要因素。財政部以96年10月2日公告指定上訴人為運動彩券發行機構，上訴人於獲選擔任發行機構後，自應依其甄選時所提之銷售型態模式發行運動彩券，按預估盈餘保證金額繳納之，並受財政部徵求公告及該部答復說明所建置之規範限制及拘束，除因景氣或不可抗力因素影響而經主管機關同意調整者外，不得任意變更或自行調整銷售型態模式及保證盈餘金額。又體委會對於上訴人98年10月30日提報之99年度運動彩券發行計畫，於98年12月24日會議審議，除該次會議紀錄案由一所列決議事項外（按其中決議七係關於財務規劃盈餘調整部分），餘發行計畫內容原則同意，並請上訴人依據研析意見配合辦理，及配合運動彩券發行條例、運動彩券管理辦法將於99年1月1日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」，再行函報該會同意，上開會議紀錄業經體委會以98年12月28日體委綜字第○號函送上訴人。嗣上訴人再於99年6月29日函報99年度運動彩券發行計畫修訂本，經體委會99年7月9日體委綜字第○號函復略以：「說明：……二、本案所報除有關『前言』及『各章節內容涉及財務規劃部分』以下列方式辦理外，餘原則同意：……(二)有關99年度發行財務規劃核列部分，請依貴公司參與財政部『徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，辦理運動特種公益彩券之發行』甄求所提企劃書第16章核列發行目標」。故體委會所核准之上訴人99年度發行計畫(含修正本）係按上訴人甄選所提發行企劃書第16章「財務規劃及目標」之「重點說明」為所核准之財務規劃內容。且依前揭說明，上訴人於獲選擔任發行機構後，自應依其甄選時所提之銷售型態模式發行運動彩券，按預估盈餘保證金額繳納之，並受財政部徵求公告及該部答復說明所建置之規範限制及拘束。故上訴人主張體委會無核定年度發行計畫特定內容之權限，原判決依體委會99年7月9日體委綜字第○號函核定上訴人應依發行企劃書第16章核列發行目標，即依發行企劃書第16章「財務規劃及目標」之「重點說明」而更正為運動彩券總銷售收入352億8,000萬元，盈餘保證金額35億6,200萬元，顯然違法一節，非為可採。
