行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政訴訟因有礙於公益之維護而不得撤回訴訟
2014-04-25
台灣桃園地方法院102年度簡字第116號行政裁定要旨
一、按原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。行政訴訟法第一百十三條第一項定有明文。又按行政法院就第一百十三條訴之撤回認有礙公益之維護者，應以裁定不予准許。同法第一百一十四條第一項定有明文。經查一百年十一月二十三日修正公布前之行政訴訟法第一百十四條第一項係規定：「訴之撤回違反公益者，不得為之」。修正理由謂（略以）：原第一百十四條第一項關於「訴之撤回違反公益者，不得為之」之規定，為我國所特有。因該項規定，使本條第一項前段依據處分權主義所設之規定，形同具文，蓋行政訴訟殆幾無與公益無關者，若與公益有關之訴訟概不許撤回，則本條第一項前段允許人民以自己責任，決定是否繼續請求行政法院權利保護之規定，幾無適用之餘地，有予修正之必要。而審究我國行政訴訟法之宗旨，第一條即明示行政訴訟之目的非僅以保障人民權益為限，國家行政權之合法行使亦在其中。易言之，於訴訟程序之設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量。基於此立法宗旨，當事人對訴訟進行之處分權如有礙於客觀法秩序之維持時，仍應受到相當之限制，而原第一百十四條第一項以「違反公益」為否准訴訟撤回之基準，失之空泛，修正以「於公益之維護有礙者」為限，例外不許原告撤回訴訟，以符行政訴訟法之立法宗旨。爰將第一百十四條第一項關於訴訟撤回限制之規定移列修正為本條第一項但書，並以「於公益之維護有礙」一語取代「違反公益」，茲為訴訟撤回之除外規定。
二、所謂「公益」可謂行政法上最著名也最開放性的不確定法律概念，甚且行政訴訟法第九條尚明定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限」，即一般所稱的「公益訴訟」。足見要界定「公益」之範圍實為不易，而須參考個案為人民之當事人，與國家機關間的權利義務及對於公眾利益的影響，具體判斷之。僅就本條立法理由所指「於訴訟程序之設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量。基於此立法宗旨，當事人對訴訟進行之處分權如有礙於客觀法秩序之維持時，仍應受到相當之限制」等語，至少應判斷個案中人民「主觀公權利」之保護，與行政機關執行法律、保障公益的「客觀法秩序」之維持有無妨礙而定。而所謂人民「主觀公權利」即指「公法上權利」，是否有值得保護的公法上權利，一般基於保護規範目的理論判斷，亦即釋字第四六九號解釋所指「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益」等語，並如理由書所指出：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。從而，如具體個案中人民的公法上權利保護，本得藉由行政訴訟以實現或確保，更因為保護此公法上權利之同時，確立行政機關維持客觀法秩序之公益，如是否遵守依法行政原則、是否落實憲法委託所要求的基本國策等，卻因為訴之撤回，致司法權無從進行上述審查，造成行政權與人民私了，而有害實踐法秩序的公益維護，更有害人民公法上權利之保障，即足認「於公益之維護有礙」。尤以行政機關為原告，對人民或他行政機關所提起的行政訴訟，因訴是否撤回繫於行政機關之決定，其撤回背後的原因是否有「出售公權力」等不正當或不合法的利益交換，或規避司法機關審查其行政行為，甚或涉及制度是否合法、合憲性之可能者，俱足當之。此外，起訴是否具有大規模之情，亦涉及某種法制度或政策推行違法不當之可能，亦得作為判斷依據。總之，本條既為我國所獨有，而所有行政訴訟難謂與公益無關，是法院於判斷上自應謹慎節制，不宜過度擴張適用，自屬當然。
二、所謂「公益」可謂行政法上最著名也最開放性的不確定法律概念，甚且行政訴訟法第九條尚明定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限」，即一般所稱的「公益訴訟」。足見要界定「公益」之範圍實為不易，而須參考個案為人民之當事人，與國家機關間的權利義務及對於公眾利益的影響，具體判斷之。僅就本條立法理由所指「於訴訟程序之設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量。基於此立法宗旨，當事人對訴訟進行之處分權如有礙於客觀法秩序之維持時，仍應受到相當之限制」等語，至少應判斷個案中人民「主觀公權利」之保護，與行政機關執行法律、保障公益的「客觀法秩序」之維持有無妨礙而定。而所謂人民「主觀公權利」即指「公法上權利」，是否有值得保護的公法上權利，一般基於保護規範目的理論判斷，亦即釋字第四六九號解釋所指「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益」等語，並如理由書所指出：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。從而，如具體個案中人民的公法上權利保護，本得藉由行政訴訟以實現或確保，更因為保護此公法上權利之同時，確立行政機關維持客觀法秩序之公益，如是否遵守依法行政原則、是否落實憲法委託所要求的基本國策等，卻因為訴之撤回，致司法權無從進行上述審查，造成行政權與人民私了，而有害實踐法秩序的公益維護，更有害人民公法上權利之保障，即足認「於公益之維護有礙」。尤以行政機關為原告，對人民或他行政機關所提起的行政訴訟，因訴是否撤回繫於行政機關之決定，其撤回背後的原因是否有「出售公權力」等不正當或不合法的利益交換，或規避司法機關審查其行政行為，甚或涉及制度是否合法、合憲性之可能者，俱足當之。此外，起訴是否具有大規模之情，亦涉及某種法制度或政策推行違法不當之可能，亦得作為判斷依據。總之，本條既為我國所獨有，而所有行政訴訟難謂與公益無關，是法院於判斷上自應謹慎節制，不宜過度擴張適用，自屬當然。
