行政法類
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年終慰問金發放與否及對象、要件無法作為信賴基礎
2014-04-05
最高行政法院102年度判字第804號行政判決要旨
按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
次按軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放。退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂頒相關發給規定。即各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項」，於春節前1個月施行。其預算案則經立法院通過並由總統公布即為法定預算，其形式上與法律相當，司法院釋字第391號解釋稱之為措施性法律。預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，惟此行政院執行法定預算之義務，皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比。此一行之多年之給付行政措施，由於近年國內經濟持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，乃有刪減退休（伍）軍公教人員年終慰問金之議。101年退休軍公教人員年終慰問金，經行政院編入102年度總預算案，嗣經立法院審查，就102年中央政府總預算案作成通案決議，以『支領月退休金（俸）2萬元以下的退休（伍）人員或遺眷；及因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族』為發放對象。據此，行政院制定年度年終慰問金發放注意事項時，需納入上述原則。行政院遂於102年1月24日以院授人給揆字第1020022159號函發布「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，依立法院通過之102年度中央政府總預算通案決議，明定101年退休（伍）軍公教人員年終慰問金僅以「支領月退休金（俸）二萬元以下之退休（伍）人員或遺眷」及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」為發給對象。前者係為照顧弱勢；後者係在慰問對國家有重大犧牲貢獻者，爰不以月支（兼）領退休金（俸）2萬元以下者為限。嗣行政院於102年9月5日以院授人給字第○號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」作為制度化規範。該發給辦法第2條第1項規定，已限定年終慰問金「發給對象如下：一、依軍公教人員退休（伍）法規，按月支領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣2萬元以下之各級政府退休（伍）人員。二、下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：(一)在職期間因公成殘，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。(二)在職期間因作戰演訓或因公成殘，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。( 三)軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。(四)派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。」。
本件上訴人等每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上揭注意事項及發給辦法所定額度上限，為原審依職權確定之事實，故被上訴人不予發給上訴人等14人年終慰問金，依上開之說明，洵非無據。原判決已論明年終慰問金之核發，均係依據行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項或軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，發放對象須符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分；依軍士官服役條例或其前身即陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例之規定，軍官、士官退除給與，並未包括年終慰問金；優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎；國軍退除給與發放明細表及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年終慰問金」之欄位及「年慰金俸率」之記載，惟其僅在如有發放年終慰問金時便於記載及具核對之功能，尚非年終慰問金發放之法令依據；年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎，101年年終慰問金注意事項對於發放對象限於按月支領退休俸在2萬元以下之退伍人員，並無違反信賴保護原則之情形，因之駁回上訴人之訴。原判決認事用法並無違背平等原則、信賴保護原則或行政慣例。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨謂年終慰問金係以本俸為計算基準，應與現役官兵等同視之，此已形成行政慣例；將年終慰問金列為退除給與項目，是先有退除所得定義才有所得替代率計算公式，原判決未查，有適用法規不當及不適用法規之違誤云云，核屬其主觀意見，是其據以指摘原判決違法云云，洵無可採。
本件上訴人等每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上揭注意事項及發給辦法所定額度上限，為原審依職權確定之事實，故被上訴人不予發給上訴人等14人年終慰問金，依上開之說明，洵非無據。原判決已論明年終慰問金之核發，均係依據行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項或軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，發放對象須符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分；依軍士官服役條例或其前身即陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例之規定，軍官、士官退除給與，並未包括年終慰問金；優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎；國軍退除給與發放明細表及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年終慰問金」之欄位及「年慰金俸率」之記載，惟其僅在如有發放年終慰問金時便於記載及具核對之功能，尚非年終慰問金發放之法令依據；年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎，101年年終慰問金注意事項對於發放對象限於按月支領退休俸在2萬元以下之退伍人員，並無違反信賴保護原則之情形，因之駁回上訴人之訴。原判決認事用法並無違背平等原則、信賴保護原則或行政慣例。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨謂年終慰問金係以本俸為計算基準，應與現役官兵等同視之，此已形成行政慣例；將年終慰問金列為退除給與項目，是先有退除所得定義才有所得替代率計算公式，原判決未查，有適用法規不當及不適用法規之違誤云云，核屬其主觀意見，是其據以指摘原判決違法云云，洵無可採。
末按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形，原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
