行政法類
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環保訴訟之訴訟權能與當事人適格
2014-04-05
台北高等行政法院102年度訴字第216號行政判決要旨
按「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定……，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。……（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項定有明文。又因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人或訴願人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，亦有最高行政法院75年判字第362 號判例可循。而「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人或非訴願人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。
次按環評法第1 條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第14條第1 項及第16條第1 項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
又環評法施行細則第37條第1 項：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」第38條：「（第1 項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……（第2 項）前項第1 款及第2 款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3 項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5 條規定實施環境影響評估。」環評法第16條及其施行細則第37條及第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。而環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第2 階段環境影響評估之可能。因此環評審查會對開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，核准環境影響差異分析報告者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第2 階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准環境影響差異分析報告（即無須重新進行環境影響評估）之處分，亦應認具有法律上利害關係，其對於處分相對人即參加人提起訴願，行政院所為之訴願決定，認為損害其權利或法律上利益，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第16條第1 項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
至關於開發行為影響範圍之「當地居民」之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。而中央主管機關環保署依環評法第5 條第2 項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6 條第1 項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。另環保署依職權訂定發布之「健康風險評估技術規範」，於第2 點規定：「開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。」第4 點規定：「第2 點所稱影響範圍之認定，依據空氣品質模式模擬規範之規定認定之。但不得小於十公里乘十公里之區域面積；……。」顯示該等法令認為至少開發行為周圍10公里之區域面積範圍內，屬空氣品質受影響之地區，在此範圍內之居民應具提起撤銷訴訟之原告適格。
綜上，本件原告居住地與開發行為地即雲林縣麥寮六輕工業區之直線距離分別在5 公里或10公里範圍內，業據其等提出戶籍謄本、六輕4.7 期廠區配置圖及衛星定位距離圖等在卷可稽，依上說明，原告均有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。參加人雖主張訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之「7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制」之法律狀態，原告無法律上利害關係，不具當事人適格云云。惟原處分之系爭5 項非製程VOCs排放量應納入總量管制部分，既遭被告撤銷，則該部分之VOCs排放量勢必因此將不必納入總量管制，對於受影響之當地居民而言，將來亦無從依原處分主張參加人應就系爭非製程之5 項VOCs排放量，納入4,302 噸/ 年之排放總量限制，自難謂原告未因此受影響，參加人主張原告無法律上利害關係一節，尚難憑採。
次按環評法第1 條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第14條第1 項及第16條第1 項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
又環評法施行細則第37條第1 項：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」第38條：「（第1 項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……（第2 項）前項第1 款及第2 款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3 項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5 條規定實施環境影響評估。」環評法第16條及其施行細則第37條及第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。而環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3 種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第2 階段環境影響評估之可能。因此環評審查會對開發單位依環評法第16條第1 項申請變更環說書或評估書內容，核准環境影響差異分析報告者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第2 階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准環境影響差異分析報告（即無須重新進行環境影響評估）之處分，亦應認具有法律上利害關係，其對於處分相對人即參加人提起訴願，行政院所為之訴願決定，認為損害其權利或法律上利益，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第16條第1 項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
至關於開發行為影響範圍之「當地居民」之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。而中央主管機關環保署依環評法第5 條第2 項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6 條第1 項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。另環保署依職權訂定發布之「健康風險評估技術規範」，於第2 點規定：「開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。」第4 點規定：「第2 點所稱影響範圍之認定，依據空氣品質模式模擬規範之規定認定之。但不得小於十公里乘十公里之區域面積；……。」顯示該等法令認為至少開發行為周圍10公里之區域面積範圍內，屬空氣品質受影響之地區，在此範圍內之居民應具提起撤銷訴訟之原告適格。
綜上，本件原告居住地與開發行為地即雲林縣麥寮六輕工業區之直線距離分別在5 公里或10公里範圍內，業據其等提出戶籍謄本、六輕4.7 期廠區配置圖及衛星定位距離圖等在卷可稽，依上說明，原告均有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。參加人雖主張訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之「7 項污染源4,302 噸/ 年之排放總量限制」之法律狀態，原告無法律上利害關係，不具當事人適格云云。惟原處分之系爭5 項非製程VOCs排放量應納入總量管制部分，既遭被告撤銷，則該部分之VOCs排放量勢必因此將不必納入總量管制，對於受影響之當地居民而言，將來亦無從依原處分主張參加人應就系爭非製程之5 項VOCs排放量，納入4,302 噸/ 年之排放總量限制，自難謂原告未因此受影響，參加人主張原告無法律上利害關係一節，尚難憑採。
