行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政訴訟法第9條訴訟權能與當事人適格
2014-03-02
最高行政法院102年度裁字第1796號行政裁定要旨
本院則認原裁定之判斷理由並非有據，惟抗告人提起本件訴訟實無主觀公權利存在，應以判決駁回其訴，故原審法院裁定駁回其訴，尚有錯誤，爰說明其理由如下：
1.原裁定認本案不備「書面告知」起訴前置程序，以及本案抗告人提起之訴訟，其訴訟類型非屬行政程序法第128條所指之「課予義務訴訟」，此等法律見解並非正確：
1.原裁定認本案不備「書面告知」起訴前置程序，以及本案抗告人提起之訴訟，其訴訟類型非屬行政程序法第128條所指之「課予義務訴訟」，此等法律見解並非正確：
(1)實則本案抗告人提出之「行政申請書」，形式上已載明「行政院環境保護署92年8月11日環署綜字第0920058099號公告」所要求記載內容（包括主體身分、請求結論、原因事實等內容及正確之文書格式），而原裁定認定其不符合上開書面告知要件之主要理由，僅是因為該文書內有記載「依行政程序法第128條規定，申請撤銷……環評審查結論及開發許可」等文字。又認環評法第23條第9項之訴訟形態限於一般給付之訴，故認行政程序法第128條之行政程序再開之請求與環評法第23條第9項規定之請求，處於「互斥」狀態，因此認抗告人沒有踐行環評法第23條第8項所定之前置程序。
(2)然而以上之法律見解尚有斟酌餘地，而依本院所見，當環評開發許可事件，涉及廣大區域內之眾多公益及私益，其調整手段也有多樣性，要視各種不同受害利益及程度來決定其對應手段。如果利益侵犯可能性，可以借由提高許可條件之一部而防範，當然不需將整個環評許可處分全部撤銷。但如果利益侵犯之防止，一定要將整個
環評許可處分全部撤銷，則其選擇之救濟手段當然也可
能是環評許可處分程序之再開（進而達成撤銷環評許可
處分之終局目的），所以原裁定以上「行政程序再開請
求與環評法第23條第9項規定請求，在行政訴訟中有互
斥關係」之意見，即非妥適，而原裁定以此理由認「本
案不備起訴要件，且無從補正」云云，進而裁定駁回抗
告人本案之起訴，自難謂為合法。
2.但本案抗告人起訴因不具訴訟實施權，故其非屬適格當事
人，從而其本件請求應予判決駁回，理由如下：
(1)現行行政訴訟法制以「主觀訴訟」為原則，「公益訴訟
」為例外（行政訴訟法第9條參照），因此「非以自己
主觀公權利受侵犯為由而為公共利益」提起行政訴訟者
，需有實證法之特別規定，而這樣的法制基本建置原則
在所有之行政訴訟類型中均有適用，因此無論抗告人本
件訴訟之規範基礎為環評法第23條第9項或行政程序法
第128條，均需先檢討其有實施訴訟之權能（實施訴訟
權能之來源或出於主觀公權利，或因實證法針對公益事
項之特別授權）。
(2)然而本案抗告人認其等對本案訴訟有訴訟實施權，乃是
主張「其等為開發區域內之里長、地主或週邊鄰地之地
主以自救會會長，故屬環評法第23條第8項所稱之『受
害人民』」等情，換言之，其訴訟實施權之來源為「因
私人利益受到國家行政作為侵犯疑慮，而產生救濟需求
」之「主觀公權利」，但其實際請求撤銷環評開發許可
及土地開發許可之目的卻是為了「維護瀕臨絕種之保育
類野生動物石虎之重要棲地」，而這項目的與抗告人之
土地使用或處分利益或生活機能之維護，均缺乏直接、
明確之關連。因此實質上無法認定其等屬環評及土地開
發案之受害人民，其本件起訴實質上並無「主觀公權利
」存在。
(3)事實上正如前述，環評法第23條第8項及第9項之規範功
能在於：環評開發許可案，牽涉廣大區域內之眾多公益
及私益，而此等開發許可決定當然也不適合採取「全准
」或「全駁」之標準，總要視各種不同利益受影響之程
度，決定其對應手段，如果利益涉及重大，可能整個環
評許可案均要撤銷，但也能受影響之利益有限，可透過
微調許可條件之手段來解決（這也正呼應了抗告人前開
提及之法律論點，即環評法第23條第9項之訴訟類型具
有多樣化，而訴訟類型多樣化正是實體調整手段多樣化
的呈現）。若許可「形式上」受開發許可案影響之人，
為與其自身利益無關之他人利益或公共利益提起爭訟，
即與環評法第23條第8項及第9項之規範意旨不符。
(4)本案中有關「瀕臨絕種保育類野生動物石虎之重要棲地
之維護」與任何特定內容之私人利益間，均無法建立起
明確而符合規範保護目的之連結，因此劃歸為公共利益
較為適合，此等利益在環評開發許可案之保護，應由環
評法第23條第8項所稱「公益團體」來行使，方屬正確
之權利救濟途徑。
(5)是以本案抗告人在原審之起訴，無論是依環評法第23條
第9項，還是依行政程序法第128條之規定，也無論其訴
訟類型為一般給付之訴或課予義務之訴，均因無主觀公
權利之存在，也無為公益而經實證法之特別授權，以致
不具訴訟權能，其起訴自屬當事人不適格。
(2)然而以上之法律見解尚有斟酌餘地，而依本院所見，當環評開發許可事件，涉及廣大區域內之眾多公益及私益，其調整手段也有多樣性，要視各種不同受害利益及程度來決定其對應手段。如果利益侵犯可能性，可以借由提高許可條件之一部而防範，當然不需將整個環評許可處分全部撤銷。但如果利益侵犯之防止，一定要將整個
環評許可處分全部撤銷，則其選擇之救濟手段當然也可
能是環評許可處分程序之再開（進而達成撤銷環評許可
處分之終局目的），所以原裁定以上「行政程序再開請
求與環評法第23條第9項規定請求，在行政訴訟中有互
斥關係」之意見，即非妥適，而原裁定以此理由認「本
案不備起訴要件，且無從補正」云云，進而裁定駁回抗
告人本案之起訴，自難謂為合法。
2.但本案抗告人起訴因不具訴訟實施權，故其非屬適格當事
人，從而其本件請求應予判決駁回，理由如下：
(1)現行行政訴訟法制以「主觀訴訟」為原則，「公益訴訟
」為例外（行政訴訟法第9條參照），因此「非以自己
主觀公權利受侵犯為由而為公共利益」提起行政訴訟者
，需有實證法之特別規定，而這樣的法制基本建置原則
在所有之行政訴訟類型中均有適用，因此無論抗告人本
件訴訟之規範基礎為環評法第23條第9項或行政程序法
第128條，均需先檢討其有實施訴訟之權能（實施訴訟
權能之來源或出於主觀公權利，或因實證法針對公益事
項之特別授權）。
(2)然而本案抗告人認其等對本案訴訟有訴訟實施權，乃是
主張「其等為開發區域內之里長、地主或週邊鄰地之地
主以自救會會長，故屬環評法第23條第8項所稱之『受
害人民』」等情，換言之，其訴訟實施權之來源為「因
私人利益受到國家行政作為侵犯疑慮，而產生救濟需求
」之「主觀公權利」，但其實際請求撤銷環評開發許可
及土地開發許可之目的卻是為了「維護瀕臨絕種之保育
類野生動物石虎之重要棲地」，而這項目的與抗告人之
土地使用或處分利益或生活機能之維護，均缺乏直接、
明確之關連。因此實質上無法認定其等屬環評及土地開
發案之受害人民，其本件起訴實質上並無「主觀公權利
」存在。
(3)事實上正如前述，環評法第23條第8項及第9項之規範功
能在於：環評開發許可案，牽涉廣大區域內之眾多公益
及私益，而此等開發許可決定當然也不適合採取「全准
」或「全駁」之標準，總要視各種不同利益受影響之程
度，決定其對應手段，如果利益涉及重大，可能整個環
評許可案均要撤銷，但也能受影響之利益有限，可透過
微調許可條件之手段來解決（這也正呼應了抗告人前開
提及之法律論點，即環評法第23條第9項之訴訟類型具
有多樣化，而訴訟類型多樣化正是實體調整手段多樣化
的呈現）。若許可「形式上」受開發許可案影響之人，
為與其自身利益無關之他人利益或公共利益提起爭訟，
即與環評法第23條第8項及第9項之規範意旨不符。
(4)本案中有關「瀕臨絕種保育類野生動物石虎之重要棲地
之維護」與任何特定內容之私人利益間，均無法建立起
明確而符合規範保護目的之連結，因此劃歸為公共利益
較為適合，此等利益在環評開發許可案之保護，應由環
評法第23條第8項所稱「公益團體」來行使，方屬正確
之權利救濟途徑。
(5)是以本案抗告人在原審之起訴，無論是依環評法第23條
第9項，還是依行政程序法第128條之規定，也無論其訴
訟類型為一般給付之訴或課予義務之訴，均因無主觀公
權利之存在，也無為公益而經實證法之特別授權，以致
不具訴訟權能，其起訴自屬當事人不適格。
