行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
都市計畫法之申請核發土地使用分區證明書
2014-03-02
最高行政法院102年度判字第760號行政判決要旨
(一)按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」都市計畫法第48條定有明文。次按「查都市計畫法所稱之公共設施保留地，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」經內政部87年6月30日臺內營字第○號函釋在案。而上開函釋，核屬內政部基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，與法律之本旨並無違誤，自得予以援用。
(二)土地徵收乃國家基於公共利益之需要，依法定程序，以強制手段取得私人土地權利之行政行為，被徵收者之權利非直接移轉於徵收者，而係徵收者依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利歸於消滅，是以徵收而取得土地，非繼受取得，而為原始取得，需用土地人取得徵收土地所有權，不以完成登記為要件。又按「…。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用…。」、「（第1項）左列土地不得為私有：…五、公共交通道路。…。（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」分別為都市計畫法第52條、土地法第14條第1項第5款及第2項所明定。土地法第14條第1項第5款明文公共交通道路之土地，不得為私有，此之不得為私有，係指公共交通道路之土地如已為公有，則不得變為私有而言（司法院院字第1802號解釋參照）。其立法意旨乃係因公共交通道路土地屬於公共需用地，為顧及社會公共利益，依循土地政策之要求，宜歸國家所有，由政府機關管理經營之，故特明定為不得私有；至若在成為公共交通道路土地前，已成為私有者，則依同條第2項規定，政府得依法徵收，使歸諸公有，藉以貫徹第1項之規定，並保障私有土地所有人之權益。
(三)復按土地法第43條所稱依本法所為之登記，有絕對效力，係為保護第三人交易之安全，將登記賦予絕對真實之效力，此項不動產物權登記公信力之規定，與98年1月23日修正公布、同年7月23日施行之民法第759條之1第2項，增訂「不動產物權登記之公信力，與因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因原登記物權之不實而受影響」之規範趣旨並無不同。各該信賴登記而受保護之規定，其適用上必須具備１、須有不實之物權原登記存在；２、須依法律行為而取得物權。若當事人間之物權行為係屬無效，則其尚未取得物權，自不受保護；３、信賴之第三人必須善意，等三要件（謝在全著「民法物權論（上）」，99年9月修訂5版，第121頁至第123頁參照）。因之，若法律行為之標的係不融通物，因違反禁止之規定（民法第71條：法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。…），致其物權行為亦成為無效者，即不生「善意取得」而受信賴保護之問題。於此情形，因信賴不動產登記之善意第三人，縱已依法律行為為物權變動之登記，亦無土地法第43條及民法第759條之1第2項規定之適用。
(四)查系爭217地號土地於土地重測前為○○○段○○○小段301
地號，該地於36年間總登記時面積為310平方公尺，原所有
權人為高坤石，嗣於53年間逕為分割出301-3地號土地；分
割後301地號土地登記面積272平方公尺（地籍圖計算面積38
平方公尺），301-3地號土地登記面積38平方公尺（地籍圖
計算面積272平方公尺）；上訴人於68年6月27日辦理「新店
鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業，徵收位於
都市計畫道路範圍內之土地，依地籍資料徵收上開301-3地
號土地，並於70年完成徵收登記（徵收面積38平方公尺），
所有權人為新店市（上訴人為管理機關）；嗣於85年地籍圖
重測（85年重測時，該地政機關發現上揭301與301-3地號土
地之面積登記與圖面不符，將兩筆土地位置互換），上開30
1地號土地重測後為系爭217地號土地，位於都市計畫道路範
圍內，面積為272.45平方公尺，現所有權人為被上訴人；上
開301-3地號土地重測後編為○○段239地號土地（非都市計
畫道路範圍內），面積為86.39平方公尺，嗣因臺北縣改制
，該土地經移撥登記現所有權人為新北市等情，為原判決認
定之事實。依行為時即64年7月24日修正公布土地法第223、
224、227條等規定，本件徵收標的土地坐落位置與面積，應
以報經當時徵收主管機關（省政府）核准，並經當時縣（市
）主管機關（臺北縣政府）公告之徵收土地清冊為據。參以
上揭301-3地號土地，於53年分割時，登記面積38平方公尺
，地籍圖計算面積為272平方公尺（圖簿不符；301與301-3
地號面積錯置）；上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市
計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業，徵收上開位於都
市計畫道路範圍內之301-3地號土地，未察覺分割登記時已
生圖簿不符（面積錯置）情事，仍按登記資料徵收301-3地
號土地，面積38平方公尺，報經當時徵收主管機關（省政府
）核准，並經臺北縣政府公告在案（併以徵收面積38平方公
尺核發補償費－徵收土地計畫書及徵收土地清冊、公告等附
新店區○○段217地號行政訴訟案資料可閱覽卷第2頁至第10
頁）。至新店鎮都市計畫三號道路拓寬工程路線圖（見案號
1000081362號訴願卷第39頁）係道路工程施工之範圍或可得
徵收之參考範圍；實際徵收標的土地之坐落位置與面積，依
上說明，仍應以報經徵收主管機關核准，並經縣（市）主管
機關公告之徵收土地清冊為準。而上訴人始終未就該301-3
地號土地實際面積（重測前為272平方公尺）扣除已徵收面
積38平方公尺之剩餘部分（重測前為234平方公尺），另報
准辦理更正徵收之程序；則上訴人於68年間徵收上揭301-3
地號土地面積38平方公尺，究係位於該筆土地（依地籍圖計
算面積為272平方公尺）何處？仍無從確定。又應有部分為
各共有人對於共有物所有權享有之成數，乃抽象的，而非具
體的共有物特定部分；本件因徵收作業錯誤之既成事實（尚
難謂係可歸責於被上訴人或原所有權人），形成新店市與當
時被徵收土地（重測前301-3地號）之原所有權人高坤石，
分別按應有部分272分之38與272分之234共有土地之狀態。
參以民法第824條第1項及第2項之規定，共有物分割之方法
，為共有人協議分割或請求法院判決分割，難謂被上訴人「
單方」有先向新店地政事務所申辦分割複丈之義務；且被上
訴人係向上訴人申請准予核發系爭217地號面積272.45平方
公尺（整筆）土地為公共設施保留地之證明；則原處分以被
上訴人應先向新店地政事務所申辦分割複丈及登記（一筆面
積為38平方公尺，另一筆面積為234.45平方公尺）後，上訴
人始就分割後面積為234.45平方公尺之土地核發屬公共設施
保留地之證明，實質上係「否准」被上訴人申請之處分，被
上訴人不服，循序提起本件課予義務之訴訟，其訴訟類型之
選擇，尚無不合。
(五)再查，上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市計畫三號道
路第二期拓寬工程」徵收作業，該次徵收之標的土地，係位
於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土地，惟因
徵收作業錯誤之事實，形成新店市與當時被徵收土地之原所
有權人高坤石，分別按應有部分272分之38與272分之234共
有之狀態。易言之，新店市因本件徵收而原始取得之土地權
利，乃位於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土
地應有部分272分之38之所有權，其標的土地坐落已確定係
位於都市計畫道路範圍內之301-3地號土地，並不因嗣後於
85年間重測時，地政機關將301與301-3地號之位置互換而受
影響。換言之，85年重測後，新店市因本件徵收原始取得之
土地權利（應有部分272分之38），其標的土地仍坐落於前
揭都市○○道路範圍內，即系爭重測後217地號土地（重測
後面積增為272.45平方公尺）。原判決認上訴人於68年6月
27日辦理「新店鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收
作業，該次徵收之標的即係重測後之○○段239地號土地（
非位於都市計畫道路範圍內），容有認定事實與卷內證據不
符之違背證據法則情事。
(六)承上說明，85年重測後，新店市因本件徵收原始取得者，為
系爭217地號土地應有部分272分之38（不以登記為要件），
嗣被上訴人於98年間以買賣為原因，登記為系爭217地號土
地所有權人（土地建物查詢資料--附案號990031288號訴願
卷第26頁）。茲應究明者為系爭217地號土地是否屬前揭土
地法第14條第1項第5款所稱之「公共交通道路」？倘屬之，
則新店市因本件徵收而原始取得之系爭217地號土地應有部
分272分之38，係屬公有之「公共交通道路」用地，依前揭
土地法第14條第1項第5款規定，即不得再變為私人所有，性
質上屬不融通物（不具融通性）；該土地權利經徵收而為公
有後，即不得再移轉為私有，則嗣後就該已屬公有之土地權
利（應有部分272分之38）之買賣及所有權移轉，將因法律
行為之標的係不融通物，違反禁止之規定（民法第71條），
致其所有權移轉之物權行為亦成為無效，即不生「善意取得
」而受信賴保護之問題；易言之，因信賴不動產登記之善意
第三人，縱已依法律行為為物權變動之登記，亦無土地法第
43條及民法第759條之1第2項規定之適用。則系爭217地號土
地，嗣雖經被上訴人於98年間以買賣為原因，登記為所有權
人；惟因其中土地應有部分272分之38，早經徵收而為公有
之「公共交通道路」用地，為不融通物，不得再變為私有，
不生「善意取得」而受信賴保護之問題，被上訴人自無從取
得系爭217地號土地應有部分272分之38之所有權。是系爭21
7地號土地之權利狀態，實際上於臺北縣改制後，係新北市
與被上訴人分別按應有部分272分之38與272分之234共有（
改制前係新店市與被上訴人分別共有）。是被上訴人訴請判
命上訴人應作成准予核發系爭217地號面積272.45平方公尺
土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分，
自不得全部准許；惟究應由上訴人直接按其土地權利比例（
272分之234）核發？抑得換算成面積後核發？即應進一步究
明。
原審就系爭217地號土地是否有部分屬土地法第14條第1項第
5款所稱之「公共交通道路」？及前揭攸關判決結果之重要
事項，均未予調查釐清，遽爾判准被上訴人全部之申請，即
有未洽。
(二)土地徵收乃國家基於公共利益之需要，依法定程序，以強制手段取得私人土地權利之行政行為，被徵收者之權利非直接移轉於徵收者，而係徵收者依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利歸於消滅，是以徵收而取得土地，非繼受取得，而為原始取得，需用土地人取得徵收土地所有權，不以完成登記為要件。又按「…。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用…。」、「（第1項）左列土地不得為私有：…五、公共交通道路。…。（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」分別為都市計畫法第52條、土地法第14條第1項第5款及第2項所明定。土地法第14條第1項第5款明文公共交通道路之土地，不得為私有，此之不得為私有，係指公共交通道路之土地如已為公有，則不得變為私有而言（司法院院字第1802號解釋參照）。其立法意旨乃係因公共交通道路土地屬於公共需用地，為顧及社會公共利益，依循土地政策之要求，宜歸國家所有，由政府機關管理經營之，故特明定為不得私有；至若在成為公共交通道路土地前，已成為私有者，則依同條第2項規定，政府得依法徵收，使歸諸公有，藉以貫徹第1項之規定，並保障私有土地所有人之權益。
(三)復按土地法第43條所稱依本法所為之登記，有絕對效力，係為保護第三人交易之安全，將登記賦予絕對真實之效力，此項不動產物權登記公信力之規定，與98年1月23日修正公布、同年7月23日施行之民法第759條之1第2項，增訂「不動產物權登記之公信力，與因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因原登記物權之不實而受影響」之規範趣旨並無不同。各該信賴登記而受保護之規定，其適用上必須具備１、須有不實之物權原登記存在；２、須依法律行為而取得物權。若當事人間之物權行為係屬無效，則其尚未取得物權，自不受保護；３、信賴之第三人必須善意，等三要件（謝在全著「民法物權論（上）」，99年9月修訂5版，第121頁至第123頁參照）。因之，若法律行為之標的係不融通物，因違反禁止之規定（民法第71條：法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。…），致其物權行為亦成為無效者，即不生「善意取得」而受信賴保護之問題。於此情形，因信賴不動產登記之善意第三人，縱已依法律行為為物權變動之登記，亦無土地法第43條及民法第759條之1第2項規定之適用。
(四)查系爭217地號土地於土地重測前為○○○段○○○小段301
地號，該地於36年間總登記時面積為310平方公尺，原所有
權人為高坤石，嗣於53年間逕為分割出301-3地號土地；分
割後301地號土地登記面積272平方公尺（地籍圖計算面積38
平方公尺），301-3地號土地登記面積38平方公尺（地籍圖
計算面積272平方公尺）；上訴人於68年6月27日辦理「新店
鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業，徵收位於
都市計畫道路範圍內之土地，依地籍資料徵收上開301-3地
號土地，並於70年完成徵收登記（徵收面積38平方公尺），
所有權人為新店市（上訴人為管理機關）；嗣於85年地籍圖
重測（85年重測時，該地政機關發現上揭301與301-3地號土
地之面積登記與圖面不符，將兩筆土地位置互換），上開30
1地號土地重測後為系爭217地號土地，位於都市計畫道路範
圍內，面積為272.45平方公尺，現所有權人為被上訴人；上
開301-3地號土地重測後編為○○段239地號土地（非都市計
畫道路範圍內），面積為86.39平方公尺，嗣因臺北縣改制
，該土地經移撥登記現所有權人為新北市等情，為原判決認
定之事實。依行為時即64年7月24日修正公布土地法第223、
224、227條等規定，本件徵收標的土地坐落位置與面積，應
以報經當時徵收主管機關（省政府）核准，並經當時縣（市
）主管機關（臺北縣政府）公告之徵收土地清冊為據。參以
上揭301-3地號土地，於53年分割時，登記面積38平方公尺
，地籍圖計算面積為272平方公尺（圖簿不符；301與301-3
地號面積錯置）；上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市
計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業，徵收上開位於都
市計畫道路範圍內之301-3地號土地，未察覺分割登記時已
生圖簿不符（面積錯置）情事，仍按登記資料徵收301-3地
號土地，面積38平方公尺，報經當時徵收主管機關（省政府
）核准，並經臺北縣政府公告在案（併以徵收面積38平方公
尺核發補償費－徵收土地計畫書及徵收土地清冊、公告等附
新店區○○段217地號行政訴訟案資料可閱覽卷第2頁至第10
頁）。至新店鎮都市計畫三號道路拓寬工程路線圖（見案號
1000081362號訴願卷第39頁）係道路工程施工之範圍或可得
徵收之參考範圍；實際徵收標的土地之坐落位置與面積，依
上說明，仍應以報經徵收主管機關核准，並經縣（市）主管
機關公告之徵收土地清冊為準。而上訴人始終未就該301-3
地號土地實際面積（重測前為272平方公尺）扣除已徵收面
積38平方公尺之剩餘部分（重測前為234平方公尺），另報
准辦理更正徵收之程序；則上訴人於68年間徵收上揭301-3
地號土地面積38平方公尺，究係位於該筆土地（依地籍圖計
算面積為272平方公尺）何處？仍無從確定。又應有部分為
各共有人對於共有物所有權享有之成數，乃抽象的，而非具
體的共有物特定部分；本件因徵收作業錯誤之既成事實（尚
難謂係可歸責於被上訴人或原所有權人），形成新店市與當
時被徵收土地（重測前301-3地號）之原所有權人高坤石，
分別按應有部分272分之38與272分之234共有土地之狀態。
參以民法第824條第1項及第2項之規定，共有物分割之方法
，為共有人協議分割或請求法院判決分割，難謂被上訴人「
單方」有先向新店地政事務所申辦分割複丈之義務；且被上
訴人係向上訴人申請准予核發系爭217地號面積272.45平方
公尺（整筆）土地為公共設施保留地之證明；則原處分以被
上訴人應先向新店地政事務所申辦分割複丈及登記（一筆面
積為38平方公尺，另一筆面積為234.45平方公尺）後，上訴
人始就分割後面積為234.45平方公尺之土地核發屬公共設施
保留地之證明，實質上係「否准」被上訴人申請之處分，被
上訴人不服，循序提起本件課予義務之訴訟，其訴訟類型之
選擇，尚無不合。
(五)再查，上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市計畫三號道
路第二期拓寬工程」徵收作業，該次徵收之標的土地，係位
於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土地，惟因
徵收作業錯誤之事實，形成新店市與當時被徵收土地之原所
有權人高坤石，分別按應有部分272分之38與272分之234共
有之狀態。易言之，新店市因本件徵收而原始取得之土地權
利，乃位於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土
地應有部分272分之38之所有權，其標的土地坐落已確定係
位於都市計畫道路範圍內之301-3地號土地，並不因嗣後於
85年間重測時，地政機關將301與301-3地號之位置互換而受
影響。換言之，85年重測後，新店市因本件徵收原始取得之
土地權利（應有部分272分之38），其標的土地仍坐落於前
揭都市○○道路範圍內，即系爭重測後217地號土地（重測
後面積增為272.45平方公尺）。原判決認上訴人於68年6月
27日辦理「新店鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收
作業，該次徵收之標的即係重測後之○○段239地號土地（
非位於都市計畫道路範圍內），容有認定事實與卷內證據不
符之違背證據法則情事。
(六)承上說明，85年重測後，新店市因本件徵收原始取得者，為
系爭217地號土地應有部分272分之38（不以登記為要件），
嗣被上訴人於98年間以買賣為原因，登記為系爭217地號土
地所有權人（土地建物查詢資料--附案號990031288號訴願
卷第26頁）。茲應究明者為系爭217地號土地是否屬前揭土
地法第14條第1項第5款所稱之「公共交通道路」？倘屬之，
則新店市因本件徵收而原始取得之系爭217地號土地應有部
分272分之38，係屬公有之「公共交通道路」用地，依前揭
土地法第14條第1項第5款規定，即不得再變為私人所有，性
質上屬不融通物（不具融通性）；該土地權利經徵收而為公
有後，即不得再移轉為私有，則嗣後就該已屬公有之土地權
利（應有部分272分之38）之買賣及所有權移轉，將因法律
行為之標的係不融通物，違反禁止之規定（民法第71條），
致其所有權移轉之物權行為亦成為無效，即不生「善意取得
」而受信賴保護之問題；易言之，因信賴不動產登記之善意
第三人，縱已依法律行為為物權變動之登記，亦無土地法第
43條及民法第759條之1第2項規定之適用。則系爭217地號土
地，嗣雖經被上訴人於98年間以買賣為原因，登記為所有權
人；惟因其中土地應有部分272分之38，早經徵收而為公有
之「公共交通道路」用地，為不融通物，不得再變為私有，
不生「善意取得」而受信賴保護之問題，被上訴人自無從取
得系爭217地號土地應有部分272分之38之所有權。是系爭21
7地號土地之權利狀態，實際上於臺北縣改制後，係新北市
與被上訴人分別按應有部分272分之38與272分之234共有（
改制前係新店市與被上訴人分別共有）。是被上訴人訴請判
命上訴人應作成准予核發系爭217地號面積272.45平方公尺
土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分，
自不得全部准許；惟究應由上訴人直接按其土地權利比例（
272分之234）核發？抑得換算成面積後核發？即應進一步究
明。
原審就系爭217地號土地是否有部分屬土地法第14條第1項第
5款所稱之「公共交通道路」？及前揭攸關判決結果之重要
事項，均未予調查釐清，遽爾判准被上訴人全部之申請，即
有未洽。
