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行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議,與您分享!!

都市計畫法之申請核發土地使用分區證明書

2014-03-02
最高行政法院102年度判字第760號行政判決要旨
(一)按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者,由各該事業機構依法予以徵收或購買;其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之:一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」都市計畫法第48條定有明文。次按「查都市計畫法所稱之公共設施保留地,依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨,係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中,留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者,仍非屬公共設施保留地。」經內政部87年6月30日臺內營字第○號函釋在案。而上開函釋,核屬內政部基於主管權責,就法令執行層面所為之解釋,與法律之本旨並無違誤,自得予以援用。
 (二)土地徵收乃國家基於公共利益之需要,依法定程序,以強制手段取得私人土地權利之行政行為,被徵收者之權利非直接移轉於徵收者,而係徵收者依法律之力以取得新權利,同時被徵收者之權利歸於消滅,是以徵收而取得土地,非繼受取得,而為原始取得,需用土地人取得徵收土地所有權,不以完成登記為要件。又按「…。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理,其為公共設施用地者,由當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時,依法辦理撥用…。」、「(第1項)左列土地不得為私有:…五、公共交通道路。…。(第2項)前項土地已成為私有者,得依法徵收之。」分別為都市計畫法第52條、土地法第14條第1項第5款及第2項所明定。土地法第14條第1項第5款明文公共交通道路之土地,不得為私有,此之不得為私有,係指公共交通道路之土地如已為公有,則不得變為私有而言(司法院院字第1802號解釋參照)。其立法意旨乃係因公共交通道路土地屬於公共需用地,為顧及社會公共利益,依循土地政策之要求,宜歸國家所有,由政府機關管理經營之,故特明定為不得私有;至若在成為公共交通道路土地前,已成為私有者,則依同條第2項規定,政府得依法徵收,使歸諸公有,藉以貫徹第1項之規定,並保障私有土地所有人之權益。
(三)復按土地法第43條所稱依本法所為之登記,有絕對效力,係為保護第三人交易之安全,將登記賦予絕對真實之效力,此項不動產物權登記公信力之規定,與98年1月23日修正公布、同年7月23日施行之民法第759條之1第2項,增訂「不動產物權登記之公信力,與因信賴不動產登記之善意第三人,已依法律行為為物權變動之登記者,其變動之效力,不因原登記物權之不實而受影響」之規範趣旨並無不同。各該信賴登記而受保護之規定,其適用上必須具備1、須有不實之物權原登記存在;2、須依法律行為而取得物權。若當事人間之物權行為係屬無效,則其尚未取得物權,自不受保護;3、信賴之第三人必須善意,等三要件(謝在全著「民法物權論(上)」,99年9月修訂5版,第121頁至第123頁參照)。因之,若法律行為之標的係不融通物,因違反禁止之規定(民法第71條:法律行為,違反強制或禁止之規定者,無效。…),致其物權行為亦成為無效者,即不生「善意取得」而受信賴保護之問題。於此情形,因信賴不動產登記之善意第三人,縱已依法律行為為物權變動之登記,亦無土地法第43條及民法第759條之1第2項規定之適用。
(四)查系爭217地號土地於土地重測前為○○○段○○○小段301
    地號,該地於36年間總登記時面積為310平方公尺,原所有
    權人為高坤石,嗣於53年間逕為分割出301-3地號土地;分
    割後301地號土地登記面積272平方公尺(地籍圖計算面積38
    平方公尺),301-3地號土地登記面積38平方公尺(地籍圖
    計算面積272平方公尺);上訴人於68年6月27日辦理「新店
    鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業,徵收位於
    都市計畫道路範圍內之土地,依地籍資料徵收上開301-3地
    號土地,並於70年完成徵收登記(徵收面積38平方公尺),
    所有權人為新店市(上訴人為管理機關);嗣於85年地籍圖
    重測(85年重測時,該地政機關發現上揭301與301-3地號土
    地之面積登記與圖面不符,將兩筆土地位置互換),上開30
    1地號土地重測後為系爭217地號土地,位於都市計畫道路範
    圍內,面積為272.45平方公尺,現所有權人為被上訴人;上
    開301-3地號土地重測後編為○○段239地號土地(非都市計
    畫道路範圍內),面積為86.39平方公尺,嗣因臺北縣改制
    ,該土地經移撥登記現所有權人為新北市等情,為原判決認
    定之事實。依行為時即64年7月24日修正公布土地法第223、
    224、227條等規定,本件徵收標的土地坐落位置與面積,應
    以報經當時徵收主管機關(省政府)核准,並經當時縣(市
    )主管機關(臺北縣政府)公告之徵收土地清冊為據。參以
    上揭301-3地號土地,於53年分割時,登記面積38平方公尺
    ,地籍圖計算面積為272平方公尺(圖簿不符;301與301-3
    地號面積錯置);上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市
    計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收作業,徵收上開位於都
    市計畫道路範圍內之301-3地號土地,未察覺分割登記時已
    生圖簿不符(面積錯置)情事,仍按登記資料徵收301-3地
    號土地,面積38平方公尺,報經當時徵收主管機關(省政府
    )核准,並經臺北縣政府公告在案(併以徵收面積38平方公
    尺核發補償費-徵收土地計畫書及徵收土地清冊、公告等附
    新店區○○段217地號行政訴訟案資料可閱覽卷第2頁至第10
    頁)。至新店鎮都市計畫三號道路拓寬工程路線圖(見案號
    1000081362號訴願卷第39頁)係道路工程施工之範圍或可得
    徵收之參考範圍;實際徵收標的土地之坐落位置與面積,依
    上說明,仍應以報經徵收主管機關核准,並經縣(市)主管
    機關公告之徵收土地清冊為準。而上訴人始終未就該301-3
    地號土地實際面積(重測前為272平方公尺)扣除已徵收面
    積38平方公尺之剩餘部分(重測前為234平方公尺),另報
    准辦理更正徵收之程序;則上訴人於68年間徵收上揭301-3
    地號土地面積38平方公尺,究係位於該筆土地(依地籍圖計
    算面積為272平方公尺)何處?仍無從確定。又應有部分為
    各共有人對於共有物所有權享有之成數,乃抽象的,而非具
    體的共有物特定部分;本件因徵收作業錯誤之既成事實(尚
    難謂係可歸責於被上訴人或原所有權人),形成新店市與當
    時被徵收土地(重測前301-3地號)之原所有權人高坤石,
    分別按應有部分272分之38與272分之234共有土地之狀態。
    參以民法第824條第1項及第2項之規定,共有物分割之方法
    ,為共有人協議分割或請求法院判決分割,難謂被上訴人「
    單方」有先向新店地政事務所申辦分割複丈之義務;且被上
    訴人係向上訴人申請准予核發系爭217地號面積272.45平方
    公尺(整筆)土地為公共設施保留地之證明;則原處分以被
    上訴人應先向新店地政事務所申辦分割複丈及登記(一筆面
    積為38平方公尺,另一筆面積為234.45平方公尺)後,上訴
    人始就分割後面積為234.45平方公尺之土地核發屬公共設施
    保留地之證明,實質上係「否准」被上訴人申請之處分,被
    上訴人不服,循序提起本件課予義務之訴訟,其訴訟類型之
    選擇,尚無不合。
  (五)再查,上訴人於68年6月27日辦理「新店鎮都市計畫三號道
    路第二期拓寬工程」徵收作業,該次徵收之標的土地,係位
    於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土地,惟因
    徵收作業錯誤之事實,形成新店市與當時被徵收土地之原所
    有權人高坤石,分別按應有部分272分之38與272分之234共
    有之狀態。易言之,新店市因本件徵收而原始取得之土地權
    利,乃位於「都市計畫道路範圍內」之重測前301-3地號土
    地應有部分272分之38之所有權,其標的土地坐落已確定係
    位於都市計畫道路範圍內之301-3地號土地,並不因嗣後於
    85年間重測時,地政機關將301與301-3地號之位置互換而受
    影響。換言之,85年重測後,新店市因本件徵收原始取得之
    土地權利(應有部分272分之38),其標的土地仍坐落於前
    揭都市○○道路範圍內,即系爭重測後217地號土地(重測
    後面積增為272.45平方公尺)。原判決認上訴人於68年6月
    27日辦理「新店鎮都市計畫三號道路第二期拓寬工程」徵收
    作業,該次徵收之標的即係重測後之○○段239地號土地(
    非位於都市計畫道路範圍內),容有認定事實與卷內證據不
    符之違背證據法則情事。
  (六)承上說明,85年重測後,新店市因本件徵收原始取得者,為
    系爭217地號土地應有部分272分之38(不以登記為要件),
   嗣被上訴人於98年間以買賣為原因,登記為系爭217地號土
    地所有權人(土地建物查詢資料--附案號990031288號訴願
    卷第26頁)。茲應究明者為系爭217地號土地是否屬前揭土
    地法第14條第1項第5款所稱之「公共交通道路」?倘屬之,
    則新店市因本件徵收而原始取得之系爭217地號土地應有部
    分272分之38,係屬公有之「公共交通道路」用地,依前揭
    土地法第14條第1項第5款規定,即不得再變為私人所有,性
    質上屬不融通物(不具融通性);該土地權利經徵收而為公
    有後,即不得再移轉為私有,則嗣後就該已屬公有之土地權
    利(應有部分272分之38)之買賣及所有權移轉,將因法律
    行為之標的係不融通物,違反禁止之規定(民法第71條),
    致其所有權移轉之物權行為亦成為無效,即不生「善意取得
    」而受信賴保護之問題;易言之,因信賴不動產登記之善意
    第三人,縱已依法律行為為物權變動之登記,亦無土地法第
    43條及民法第759條之1第2項規定之適用。則系爭217地號土
    地,嗣雖經被上訴人於98年間以買賣為原因,登記為所有權
    人;惟因其中土地應有部分272分之38,早經徵收而為公有
    之「公共交通道路」用地,為不融通物,不得再變為私有,
    不生「善意取得」而受信賴保護之問題,被上訴人自無從取
    得系爭217地號土地應有部分272分之38之所有權。是系爭21
    7地號土地之權利狀態,實際上於臺北縣改制後,係新北市
    與被上訴人分別按應有部分272分之38與272分之234共有(
    改制前係新店市與被上訴人分別共有)。是被上訴人訴請判
    命上訴人應作成准予核發系爭217地號面積272.45平方公尺
    土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分,
    自不得全部准許;惟究應由上訴人直接按其土地權利比例(
    272分之234)核發?抑得換算成面積後核發?即應進一步究
    明。
    原審就系爭217地號土地是否有部分屬土地法第14條第1項第
    5款所稱之「公共交通道路」?及前揭攸關判決結果之重要
    事項,均未予調查釐清,遽爾判准被上訴人全部之申請,即
    有未洽。