行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
限制出境處分須考量具體個案之情況
2014-03-02
台北高等行政法院102年度訴字第1029號行政判決要旨
(一)按稅捐稽徵法第24條第1 、2 、3 、4 、5 項規定：「（第1 項）納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知主管機關，限制其減資或註銷之登記。（第2 項）前項欠繳應納稅捐之納稅義務人，有隱匿或移轉財產、逃避稅捐執行之跡象者，稅捐稽徵機關得聲請法院就其財產實施假扣押，並免提供擔保。但納稅義務人已提供相當財產擔保者，不在此限。（第3 項）在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣100 萬元以上，營利事業在新臺幣200 萬元以上者；其在行政救濟程序終結前，個人在新臺幣150 萬元以上，營利事業在新臺幣300 萬元以上，得由財政部函請內政部入出國及移民署限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。但已提供相當擔保者，應解除其限制。（第4 項）財政部函請內政部入出國及移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。（第5 項）稅捐稽徵機關未執行第1 項或第2 項前段規定者，財政部不得依第3 項規定函請內政部入出國及移民署限制出境。」同法第49條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6 條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」
(二)復按「（第1 項）本法所稱公司負責人：……；在有限公司、股份有限公司為董事。（第2 項）公司之經理人或清算人，……在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」、「公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」、「解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算。」、「公司經中央主管機關撤銷或廢止登記者，準用前3 條之規定。」、「（第1 項）清算人之職務如左：一、了結現務。二、收取債權、清償債務。三、分派盈餘或虧損。四、分派賸餘財產。（第2 項）清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。……」、「公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」、「公司之清算，以董事為清算人。但本法或章程另有規定或股東會另選清算人時，不在此限。」、「第83條至第86條……之規定，於股份有限公司之清算準用之。」公司法第8條、第12條、第24條、第26條之1 、第84條、第192 條第4項、第322 條第1 項、第334 條分別定有明文。
(三)審諸上開稅捐稽徵法第24條第5 項規定，稅捐稽徵機關未執行該條第1 項或第2 項前段規定者，財政部不得依第3 項規定函請移民署限制出境，可知稅捐稽徵法第24條第3 項限制出境之規定，目的在於「保全」稅捐債權，且同條第3 項規定乃「得」由財政部函請移民署限制其出境，非「應」限制出境，被告就限制出境與否自仍有裁量空間。而按裁量權的行使，是基於法律明確授權或默示授權而來。所謂裁量是指決策與否，或多數法律效果的選擇，行政機關決策與否即是否作成行政處分，稱為行為裁量或決策裁量，而就不同法律效果行為擇一而為，則稱為選擇裁量。裁量是法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但並非完全的放任，行政機關裁量權之行使，仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。裁量如係基於法律條款的授權，尤不得違反授權目的或逾越授權範圍，凡裁量與裁量時應遵守之義務有悖時，即構成裁量瑕疵，舉凡行政機關裁量結果，超出法律授權範圍的裁量逾越；行政機關作成裁量與法律授權目的不符、漏未審酌應斟酌之觀點，或出於不相關動機的裁量濫用；行政機關依法有裁量權限，而消極不行使裁量權的裁量怠惰等，均屬裁量的瑕疵，行政訴訟法第4 條第2 項即規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」又行政裁量瑕疵的情形，如已影響裁量處分的合法性時，行政裁量即應受法院的審查，此觀行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」即明。是衡諸入出境是人民居住遷徙自由型態之一，在現今國際化已深的地球村時代，人民出境自由所保障的非僅是單純出國旅行的權利，可能涉及的包括人民的工作權、人格發展權、學術自由、婚姻家庭團聚權等基本權利，可見出境自由是人民極為重要的基本權利。又國家租稅的欠稅是因財產所得而形成，由稅捐稽徵法第24條規定可知，稅捐的保全措施有制止財產移轉或設定他項權利、限制營利事業為減資或註銷的登記、聲請假扣押、限制出境等方式，限制出境乃係稅捐保全的最後手段。再者，欠稅達一定金額，是限制出境措施的前提，而限制出境的目的，於租稅事件無非是一方面避免義務人因潛逃出境致生保全稅捐債權的困難；另方面利用限制出境，對欠稅人施以心理壓力，促使欠稅人積極清理積欠的稅捐債務。所以，被告決定限制出境與否時，必須斟酌個案具體狀況，如是否保全措施所必要、保全措施有無實益等，否則即有構成裁量瑕疵之虞。乃因限制出境為「對人執行」之間接強制手段，對憲法第10條所保障之人民遷徒自由基本權有重大侵害，其解釋自不宜過於寬鬆，稅捐稽徵機關自應就欠稅公司負責人就公司財產之「清算可能性」、「可歸責程度」等事項加以斟酌，非謂一有欠稅已達稅捐稽徵法第24條第3 項所定金額時，一律將負責人限制出境。
(四)原告雖陳稱公司法第12條規定，旨在保護因信賴公司登記事
項而與公司為交易之善意第三人，僅適用於私法關係，在國
家機關對公司包括公司代表機關（例如董事長）行使公權力
時，無所謂信賴公司登記之餘地，故公司法第12條所稱之不
得以其事項對抗第三人，並不包括行使公權力之國家機關云
云。然按「公司法第12條規定：『公司設立登記後，有應登
記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登
記者，不得以其事項對抗第三人。』是董事是否已辭卸董事
職務或是否因轉讓股份超過其原持股份二分之一而喪失董事
資格等董事或負責人之變更，就公司內部而言，其效力之發
生固不以登記為生效要件，惟此等公司應登記事項如未加以
登記，對公司外部之第三人，仍不得加以對抗，且不論該第
三人係私人或行使公權力之機關均同……。」（最高行政法
院95年度判字第1612號判決意旨參照），是原告上揭陳稱，
尚非可採。
(五)、惟查，本件原告雖為精微公司董事，而為精微公司之法定清
算人，但原告於精微公司經被告認定有欠稅事實，並進而為
本件限制出境之處分前，精微公司已於98年3 月2 日召開之
董事會中通過公司組織變更決議案，推舉董事李○○擔任精
微公司之執行董事，掌理公司全部業務（見本院卷第13頁，
證1 ）；嗣精微公司並於同年10月24日之臨時股東會中決議
將公司文書資料、動產、不動產及印信全部交由李○○保管
（見本院卷第15頁，證2)，於該次臨時股東會中，並決議同
意由李○○對原告提起訴訟，可知精微公司於98年3 月間起
即剝奪原告行使董事長之職權，嗣於同年10月間並決議將公
司文書資料、動產、不動產及印信等資料全部交由執行董事
李○○保管，且決議由李○○對原告提起訴訟。而李○○嗣
於對原告提起之刑事詐欺告訴案件偵查中，亦到庭坦認其曾
於98年3 月2 日聯合董事鄭瑞明提出變更公司組織案，由李
○○擔任執行董事，保管公司資產，其中包括未存放在廠內
之設備，並限制原告權限，掌控精微公司大小章及鑰匙，阻
止原告進入公司等情（見本院卷第29頁，證5 臺灣高雄地方
法院檢察署檢察官98年度偵字第19775 號不起訴處分書之記
載）。準此可知，原告雖仍掛名為精微公司董事長，但自98
年3 月間即已實際喪失其可得行使之董事長職權，而依上揭
不起訴處分書所認定之事實觀之，因執行董事李○○等甚至
阻止原告進入公司，故原告甚亦無法行使其董事之職權。雖
依諸上揭最高行政法院95年度判字第1612號判決意旨見解，
因精微公司之公司登記事項迄未就原告之董事資格為任何變
更登記，故精微公司不得以原告實際上已無法行使董事職權
之事對抗任何第三人，包括行使公權力之機關。然按，公司
法第12條係規定：「公司設立登記後，有應登記之事項而不
登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以
其事項對抗第三人。」衡其規範意旨，係指公司於設立登記
後，如有已登記之事項有所變更，而不為變更登記之情形，
公司不得以其事項對抗第三人，於如本件情形，即原告既經
精微公司董事會及股東會決議剝奪原告董事長及董事職權之
行使，但如精微公司未將此項變更情事，依法予以變更登記
，則如原告仍以精微公司董事或董事長之身分對外代表精微
公司為法律行為，精微公司不得以原告實際上已非該公司之
代表人為由，對第三人主張不負法律上之責任。但衡諸公司
法第12條之規範意旨，似未規範及於該董事職權已遭剝奪之
人是否得以該實質已變更之事項對抗第三人，是於本件情形
，原告執其已遭精微公司剝奪董事長及董事之職權，對抗被
告之公權力機關，已非公司法第12條規範效力所及，而得執
以對抗被告乙節，尚屬可採。又即或認原告於此情形，仍應
受公司法第12條之規範，不得以其已遭剝奪行使董事職權但
未經為公司變更登記之事項對抗被告。但因限制出境乃「對
人執行」之間接強制手段，對憲法第10條所保障之人民遷徒
自由基本權有重大侵害，其解釋原採嚴格解釋，稅捐稽徵機
關應就欠稅公司負責人就公司財產之「清算可能性」、「可
歸責程度」等事項加以斟酌裁量，非謂一有欠稅已達法定金
額，即一律將負責人限制出境如上述，本件原告既於經被告
核定精微公司有欠稅事實及為限制原告出境處分前，即已於
98 年3月為精微公司剝奪其職權之行使，甚至禁止原告進入
精微公司，則其就系爭欠稅事實顯乏可歸責性，又其既已無
法行使精微公司之董事職權，對精微公司財產當已不具清算
可能性，被告徒以原告仍係精微公司之掛名董事，且精微公
司欠稅金額已達法定金額為由，即對原告為限制出境之處分
，顯亦無從達成保全稅捐債權及促使履行稅捐債務之目的，
其所為處分自與比例原則有違，並有裁量瑕疵情事，顯有違
誤。
(二)復按「（第1 項）本法所稱公司負責人：……；在有限公司、股份有限公司為董事。（第2 項）公司之經理人或清算人，……在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」、「公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」、「解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算。」、「公司經中央主管機關撤銷或廢止登記者，準用前3 條之規定。」、「（第1 項）清算人之職務如左：一、了結現務。二、收取債權、清償債務。三、分派盈餘或虧損。四、分派賸餘財產。（第2 項）清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。……」、「公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」、「公司之清算，以董事為清算人。但本法或章程另有規定或股東會另選清算人時，不在此限。」、「第83條至第86條……之規定，於股份有限公司之清算準用之。」公司法第8條、第12條、第24條、第26條之1 、第84條、第192 條第4項、第322 條第1 項、第334 條分別定有明文。
(三)審諸上開稅捐稽徵法第24條第5 項規定，稅捐稽徵機關未執行該條第1 項或第2 項前段規定者，財政部不得依第3 項規定函請移民署限制出境，可知稅捐稽徵法第24條第3 項限制出境之規定，目的在於「保全」稅捐債權，且同條第3 項規定乃「得」由財政部函請移民署限制其出境，非「應」限制出境，被告就限制出境與否自仍有裁量空間。而按裁量權的行使，是基於法律明確授權或默示授權而來。所謂裁量是指決策與否，或多數法律效果的選擇，行政機關決策與否即是否作成行政處分，稱為行為裁量或決策裁量，而就不同法律效果行為擇一而為，則稱為選擇裁量。裁量是法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但並非完全的放任，行政機關裁量權之行使，仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。裁量如係基於法律條款的授權，尤不得違反授權目的或逾越授權範圍，凡裁量與裁量時應遵守之義務有悖時，即構成裁量瑕疵，舉凡行政機關裁量結果，超出法律授權範圍的裁量逾越；行政機關作成裁量與法律授權目的不符、漏未審酌應斟酌之觀點，或出於不相關動機的裁量濫用；行政機關依法有裁量權限，而消極不行使裁量權的裁量怠惰等，均屬裁量的瑕疵，行政訴訟法第4 條第2 項即規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」又行政裁量瑕疵的情形，如已影響裁量處分的合法性時，行政裁量即應受法院的審查，此觀行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」即明。是衡諸入出境是人民居住遷徙自由型態之一，在現今國際化已深的地球村時代，人民出境自由所保障的非僅是單純出國旅行的權利，可能涉及的包括人民的工作權、人格發展權、學術自由、婚姻家庭團聚權等基本權利，可見出境自由是人民極為重要的基本權利。又國家租稅的欠稅是因財產所得而形成，由稅捐稽徵法第24條規定可知，稅捐的保全措施有制止財產移轉或設定他項權利、限制營利事業為減資或註銷的登記、聲請假扣押、限制出境等方式，限制出境乃係稅捐保全的最後手段。再者，欠稅達一定金額，是限制出境措施的前提，而限制出境的目的，於租稅事件無非是一方面避免義務人因潛逃出境致生保全稅捐債權的困難；另方面利用限制出境，對欠稅人施以心理壓力，促使欠稅人積極清理積欠的稅捐債務。所以，被告決定限制出境與否時，必須斟酌個案具體狀況，如是否保全措施所必要、保全措施有無實益等，否則即有構成裁量瑕疵之虞。乃因限制出境為「對人執行」之間接強制手段，對憲法第10條所保障之人民遷徒自由基本權有重大侵害，其解釋自不宜過於寬鬆，稅捐稽徵機關自應就欠稅公司負責人就公司財產之「清算可能性」、「可歸責程度」等事項加以斟酌，非謂一有欠稅已達稅捐稽徵法第24條第3 項所定金額時，一律將負責人限制出境。
(四)原告雖陳稱公司法第12條規定，旨在保護因信賴公司登記事
項而與公司為交易之善意第三人，僅適用於私法關係，在國
家機關對公司包括公司代表機關（例如董事長）行使公權力
時，無所謂信賴公司登記之餘地，故公司法第12條所稱之不
得以其事項對抗第三人，並不包括行使公權力之國家機關云
云。然按「公司法第12條規定：『公司設立登記後，有應登
記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登
記者，不得以其事項對抗第三人。』是董事是否已辭卸董事
職務或是否因轉讓股份超過其原持股份二分之一而喪失董事
資格等董事或負責人之變更，就公司內部而言，其效力之發
生固不以登記為生效要件，惟此等公司應登記事項如未加以
登記，對公司外部之第三人，仍不得加以對抗，且不論該第
三人係私人或行使公權力之機關均同……。」（最高行政法
院95年度判字第1612號判決意旨參照），是原告上揭陳稱，
尚非可採。
(五)、惟查，本件原告雖為精微公司董事，而為精微公司之法定清
算人，但原告於精微公司經被告認定有欠稅事實，並進而為
本件限制出境之處分前，精微公司已於98年3 月2 日召開之
董事會中通過公司組織變更決議案，推舉董事李○○擔任精
微公司之執行董事，掌理公司全部業務（見本院卷第13頁，
證1 ）；嗣精微公司並於同年10月24日之臨時股東會中決議
將公司文書資料、動產、不動產及印信全部交由李○○保管
（見本院卷第15頁，證2)，於該次臨時股東會中，並決議同
意由李○○對原告提起訴訟，可知精微公司於98年3 月間起
即剝奪原告行使董事長之職權，嗣於同年10月間並決議將公
司文書資料、動產、不動產及印信等資料全部交由執行董事
李○○保管，且決議由李○○對原告提起訴訟。而李○○嗣
於對原告提起之刑事詐欺告訴案件偵查中，亦到庭坦認其曾
於98年3 月2 日聯合董事鄭瑞明提出變更公司組織案，由李
○○擔任執行董事，保管公司資產，其中包括未存放在廠內
之設備，並限制原告權限，掌控精微公司大小章及鑰匙，阻
止原告進入公司等情（見本院卷第29頁，證5 臺灣高雄地方
法院檢察署檢察官98年度偵字第19775 號不起訴處分書之記
載）。準此可知，原告雖仍掛名為精微公司董事長，但自98
年3 月間即已實際喪失其可得行使之董事長職權，而依上揭
不起訴處分書所認定之事實觀之，因執行董事李○○等甚至
阻止原告進入公司，故原告甚亦無法行使其董事之職權。雖
依諸上揭最高行政法院95年度判字第1612號判決意旨見解，
因精微公司之公司登記事項迄未就原告之董事資格為任何變
更登記，故精微公司不得以原告實際上已無法行使董事職權
之事對抗任何第三人，包括行使公權力之機關。然按，公司
法第12條係規定：「公司設立登記後，有應登記之事項而不
登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以
其事項對抗第三人。」衡其規範意旨，係指公司於設立登記
後，如有已登記之事項有所變更，而不為變更登記之情形，
公司不得以其事項對抗第三人，於如本件情形，即原告既經
精微公司董事會及股東會決議剝奪原告董事長及董事職權之
行使，但如精微公司未將此項變更情事，依法予以變更登記
，則如原告仍以精微公司董事或董事長之身分對外代表精微
公司為法律行為，精微公司不得以原告實際上已非該公司之
代表人為由，對第三人主張不負法律上之責任。但衡諸公司
法第12條之規範意旨，似未規範及於該董事職權已遭剝奪之
人是否得以該實質已變更之事項對抗第三人，是於本件情形
，原告執其已遭精微公司剝奪董事長及董事之職權，對抗被
告之公權力機關，已非公司法第12條規範效力所及，而得執
以對抗被告乙節，尚屬可採。又即或認原告於此情形，仍應
受公司法第12條之規範，不得以其已遭剝奪行使董事職權但
未經為公司變更登記之事項對抗被告。但因限制出境乃「對
人執行」之間接強制手段，對憲法第10條所保障之人民遷徒
自由基本權有重大侵害，其解釋原採嚴格解釋，稅捐稽徵機
關應就欠稅公司負責人就公司財產之「清算可能性」、「可
歸責程度」等事項加以斟酌裁量，非謂一有欠稅已達法定金
額，即一律將負責人限制出境如上述，本件原告既於經被告
核定精微公司有欠稅事實及為限制原告出境處分前，即已於
98 年3月為精微公司剝奪其職權之行使，甚至禁止原告進入
精微公司，則其就系爭欠稅事實顯乏可歸責性，又其既已無
法行使精微公司之董事職權，對精微公司財產當已不具清算
可能性，被告徒以原告仍係精微公司之掛名董事，且精微公
司欠稅金額已達法定金額為由，即對原告為限制出境之處分
，顯亦無從達成保全稅捐債權及促使履行稅捐債務之目的，
其所為處分自與比例原則有違，並有裁量瑕疵情事，顯有違
誤。
