行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
對預售屋買賣定型化契約之裁罰適法性
2014-02-15
最高行政法院100年度判字第1791號行政判決要旨
依地方制度法第26條規定，被上訴人本有權就上訴人本件違反北市消保自治條例之行為，於同條例上規定處以罰鍰或其他種類之行政罰；是上訴人主張原處分依據之地方法規即自治條例，違反地方制度法第30條，本有誤解。又上訴人憑己意解釋消保法第17條之立法意旨，顯與通常之文義解釋、立法解釋、體系解釋及目的解釋均不相容；上訴人據其解釋推論原處分依據之法律無效而違法，顯難加以採據。
上訴人主張原處分違反消保法第15條有關個別磋商條款優於定型化契約條款之規定，依地方制度法第30條規定，原處分不能依無效之北市消保自治條例第38條規定加以裁罰。上訴人以空白欄位方式欲將定型化契約條款遁入保留磋商條款，使消費者即定型化契約之相對人，在交屋保留款之金額、交屋及驗收之時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，較內政部公告之預售屋契約應記載事項相對應規定，更為不利，顯然與內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容不相符，且經被上訴人限期改正後，仍不改正。因此，上訴人上開主張，亦因對其預售屋契約條款之認知有誤，亦不足採據。
本件上訴人確實未明確且特別告知該二建案之預售屋契約，與內政部公告之預售屋應記載事項間之區別，而違反資訊揭露義務。縱認上訴人主張預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、預售屋契約應記載事項均交由消費者攜回審閱5日以上，並無侵害消費者之虞屬實，亦不能阻卻本件之違法，是上訴人此部分主張亦不足採。
本件上訴人確實未明確且特別告知該二建案之預售屋契約，與內政部公告之預售屋應記載事項間之區別，而違反資訊揭露義務。縱認上訴人主張預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、預售屋契約應記載事項均交由消費者攜回審閱5日以上，並無侵害消費者之虞屬實，亦不能阻卻本件之違法，是上訴人此部分主張亦不足採。
又依地方制度法第26條規定，自治條例等得就違反地方自治事項之行政業務者，處以罰鍰或其他種類之行政罰，故自治條例得規範之行政罰，本不限於罰鍰一種。而「應命其限期改正」本身雖為行政行為之一種，但並非行政罰，僅是裁罰處分前之預警，即且為裁罰鍰處分之構成要件，是被上訴人依據北市消保自治條例為裁罰前，應先命行為人限期改正；是上訴人主張「應命其限期改正」本身為裁罰處分即行政罰，亦有誤解；從而上訴人本錯誤之認知，認本件「限期改正」為裁罰處分且違反地方制度法第26條第3項規定，應為無效，亦不足採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再補充論斷如下：
（一)按消保法第17條第1項規定：「中央主管機關得選擇特
定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。
」依其立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，
有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其
裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」是以行
政院消費者保護委員會第80次委員會議通過，由中央主管機
關內政部於90年9月3日台（90）內中地字第9083626號公告
（裁處時內容為行政院消費者保護委員會第169次委員會議
通過，並經內政部98年10月30日內政部內授中辦地字第0980
725788號公告修正）預售屋契約應記載事項。法務部95年9
月21日法律字第0950035512號函並對消保法第17條第1項所
定「授權中央主管機關公告定型化契約記載事項」屬行政程
序法所稱「法規命令」解釋有案，企業經營者使用定型化契
約時自應受拘束。惟消保法就違反應記載或不得記載之事項
並無行政罰配套，實難收行政管理之效，鑒於消費者保護屬
地方自治事項，被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活
安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7款第4
目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8條、第38條
分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得
予處罰。依北市消保自治條例第1條第2項規定：「本市消費
者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外
，依本自治條例之規定。」即知消費者保護既屬地方自治事
項而消保法對前揭違反事項雖無行政罰之配套，亦無禁止處
罰之規定，地方政府自得考量地方需要訂定自治條例規範相
關裁處，而無須與其他自治團體作相同之規定，並無牴觸消
保法第17條或中央其他法規規定。上訴人主張被上訴人所訂
北市消保自治條例就企業經營者使用定型化契約違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項所訂定之處罰規定已牴觸消保法第17條云云，自嫌失據。(二)經查行政罰雖主要係以制裁為手段以促使行政目的之達成，惟對於情節輕微之違反行為，如以糾正或勸導方式替代罰鍰可能較具有效果，且能達成行政目的時，為避免行政資源浪費並兼顧對人民權益之保障，對於情節輕微，認以不處罰為適當者，允宜授權行政機關按個案之具體情況妥適審酌，免以科處罰鍰，並得以糾正或勸導措施，以發揮導正效果，該糾正或勸導措施，尚非屬行政罰。被上訴人訂立北市消保自治條例就違反行為先命其限期改正（第8條），並對限期改正仍不改正者始予以處罰（第38條），就其處罰之手段與方法仍符合行政罰之精神。而且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，亦未逾越地方制度法第26條第3項所定最高處罰上限之規範。上訴人主張：北市消保自治條例第8條後段規定違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項，應命企業經營者限期改正，乃行政機關積極課以義務人為一定行為之處分，已明顯逾越地方制度法種類，依同法第30條第1項規定，應屬無效云云，尚非可採。(三)本案上訴人使用預售屋買賣定型化契約，即應依內政部公告預售屋契約應記載事項之規定，將應記載事項記載於契約書內，如部分條款依實務需要擬另行磋商時，則須經雙方磋商後再行約定為契約內容。況依行政院消費者保護委員會97年3月20日函略以：「……企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地……」，依上開解釋，消保法第15條雖規定定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效，應僅於雙方經實質磋商個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用。本件上訴人使用預售屋買賣定型化契約，未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，雖上訴人主張已於契約書記載內政部公告應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額，交屋及驗收時間……等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋契約應記載事項內容之情形下，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告之預售屋契約應記載事項之原意。且系爭契約書第4條有關交屋保留款之金額，上訴人雖以保留金額空白欄方式主張留待磋商，惟以該契約書條款觀之，該條款在與消費者實質磋商前，仍屬企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款，屬定型化契約條款，故契約內應揭示「買方……並得於自備款部分保留百分之五作為交屋保留款」之應記載事項內容，使消費者得預先了解正確資訊而得立於平等地位進行實質磋商，另契約之第6條房屋、土地面積誤差及價款找補、第7條付款時間、第10條主要建材及其廠牌、規格、第15條交屋及驗收、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條地價稅、房屋稅，增值稅、契稅及其他稅費支負擔、第22條各項水、電、瓦斯及共用部分管理、水電費用之負擔等定型化契約條款，雖上訴人主張皆係屬個別磋商條款，惟依系爭契約書內容觀之，前揭條款亦屬上訴人預擬之定型化契約條款，故上訴人使用之定型化契約違反內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，被上訴人以北市消保自治條例第8條、第38條規定之裁處與消保法第15條及憲法第22條所保障契約自由原則並無牴觸。復查，系爭契約書第1頁前段雖敘明：「買方……已將賣方所交付之預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之預售屋買賣契約書範本，先行攜回審閱五天以上，對其內容之差異均已瞭解。雙方並依民法第153條規定之意旨，……其內容之差一如交屋保留款之金額、交屋及驗收之時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，經相互之磋商表示同意後，雙方始簽訂下述預售屋買賣契約。……」云云，主張消費者係自行衡量後，選擇與其簽約，故前揭事項均為磋商結果。惟被上訴人審查上訴人所稱「經相互之磋商表示同意」等約定文字，仍係以定型化契約條款作成，且前揭系爭契約書第6、7、10、15、17、20、21、22條等既屬定型化契約條款，其未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋契約應記載事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，此已違反消保法第17條第1項授權內政部公告預售屋契約應記載事項在於保護消費者之原意，故並不因上訴人將契約書及內政部公告之預售屋買賣契約書範本讓消費者攜回審閱，即可認為前揭定型化契約條款均屬磋商後之內容，而阻卻本件違法，況有關契約審閱，本為消保法賦予消費者之權利，與上訴人使用定型化契約內容是否違反內政部公告應記載事項無涉。上訴人主張已將預售屋契約書範本及應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上不對等，可阻卻本案之違法云云，亦嫌無據。
（一)按消保法第17條第1項規定：「中央主管機關得選擇特
定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。
」依其立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，
有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其
裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」是以行
政院消費者保護委員會第80次委員會議通過，由中央主管機
關內政部於90年9月3日台（90）內中地字第9083626號公告
（裁處時內容為行政院消費者保護委員會第169次委員會議
通過，並經內政部98年10月30日內政部內授中辦地字第0980
725788號公告修正）預售屋契約應記載事項。法務部95年9
月21日法律字第0950035512號函並對消保法第17條第1項所
定「授權中央主管機關公告定型化契約記載事項」屬行政程
序法所稱「法規命令」解釋有案，企業經營者使用定型化契
約時自應受拘束。惟消保法就違反應記載或不得記載之事項
並無行政罰配套，實難收行政管理之效，鑒於消費者保護屬
地方自治事項，被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活
安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7款第4
目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8條、第38條
分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得
予處罰。依北市消保自治條例第1條第2項規定：「本市消費
者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外
，依本自治條例之規定。」即知消費者保護既屬地方自治事
項而消保法對前揭違反事項雖無行政罰之配套，亦無禁止處
罰之規定，地方政府自得考量地方需要訂定自治條例規範相
關裁處，而無須與其他自治團體作相同之規定，並無牴觸消
保法第17條或中央其他法規規定。上訴人主張被上訴人所訂
北市消保自治條例就企業經營者使用定型化契約違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項所訂定之處罰規定已牴觸消保法第17條云云，自嫌失據。(二)經查行政罰雖主要係以制裁為手段以促使行政目的之達成，惟對於情節輕微之違反行為，如以糾正或勸導方式替代罰鍰可能較具有效果，且能達成行政目的時，為避免行政資源浪費並兼顧對人民權益之保障，對於情節輕微，認以不處罰為適當者，允宜授權行政機關按個案之具體情況妥適審酌，免以科處罰鍰，並得以糾正或勸導措施，以發揮導正效果，該糾正或勸導措施，尚非屬行政罰。被上訴人訂立北市消保自治條例就違反行為先命其限期改正（第8條），並對限期改正仍不改正者始予以處罰（第38條），就其處罰之手段與方法仍符合行政罰之精神。而且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，亦未逾越地方制度法第26條第3項所定最高處罰上限之規範。上訴人主張：北市消保自治條例第8條後段規定違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項，應命企業經營者限期改正，乃行政機關積極課以義務人為一定行為之處分，已明顯逾越地方制度法種類，依同法第30條第1項規定，應屬無效云云，尚非可採。(三)本案上訴人使用預售屋買賣定型化契約，即應依內政部公告預售屋契約應記載事項之規定，將應記載事項記載於契約書內，如部分條款依實務需要擬另行磋商時，則須經雙方磋商後再行約定為契約內容。況依行政院消費者保護委員會97年3月20日函略以：「……企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地……」，依上開解釋，消保法第15條雖規定定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效，應僅於雙方經實質磋商個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用。本件上訴人使用預售屋買賣定型化契約，未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，雖上訴人主張已於契約書記載內政部公告應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額，交屋及驗收時間……等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋契約應記載事項內容之情形下，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告之預售屋契約應記載事項之原意。且系爭契約書第4條有關交屋保留款之金額，上訴人雖以保留金額空白欄方式主張留待磋商，惟以該契約書條款觀之，該條款在與消費者實質磋商前，仍屬企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款，屬定型化契約條款，故契約內應揭示「買方……並得於自備款部分保留百分之五作為交屋保留款」之應記載事項內容，使消費者得預先了解正確資訊而得立於平等地位進行實質磋商，另契約之第6條房屋、土地面積誤差及價款找補、第7條付款時間、第10條主要建材及其廠牌、規格、第15條交屋及驗收、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條地價稅、房屋稅，增值稅、契稅及其他稅費支負擔、第22條各項水、電、瓦斯及共用部分管理、水電費用之負擔等定型化契約條款，雖上訴人主張皆係屬個別磋商條款，惟依系爭契約書內容觀之，前揭條款亦屬上訴人預擬之定型化契約條款，故上訴人使用之定型化契約違反內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，被上訴人以北市消保自治條例第8條、第38條規定之裁處與消保法第15條及憲法第22條所保障契約自由原則並無牴觸。復查，系爭契約書第1頁前段雖敘明：「買方……已將賣方所交付之預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之預售屋買賣契約書範本，先行攜回審閱五天以上，對其內容之差異均已瞭解。雙方並依民法第153條規定之意旨，……其內容之差一如交屋保留款之金額、交屋及驗收之時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，經相互之磋商表示同意後，雙方始簽訂下述預售屋買賣契約。……」云云，主張消費者係自行衡量後，選擇與其簽約，故前揭事項均為磋商結果。惟被上訴人審查上訴人所稱「經相互之磋商表示同意」等約定文字，仍係以定型化契約條款作成，且前揭系爭契約書第6、7、10、15、17、20、21、22條等既屬定型化契約條款，其未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋契約應記載事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，此已違反消保法第17條第1項授權內政部公告預售屋契約應記載事項在於保護消費者之原意，故並不因上訴人將契約書及內政部公告之預售屋買賣契約書範本讓消費者攜回審閱，即可認為前揭定型化契約條款均屬磋商後之內容，而阻卻本件違法，況有關契約審閱，本為消保法賦予消費者之權利，與上訴人使用定型化契約內容是否違反內政部公告應記載事項無涉。上訴人主張已將預售屋契約書範本及應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上不對等，可阻卻本案之違法云云，亦嫌無據。
末按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論；至於所謂判決適用法規不當，則係指對於不應適用之法規而積極的誤為適用而言。原判決對上訴人之主張何以不足採等事項，經詳予論述，所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決理由不備或矛盾及適用法規不當之情形。上訴論旨對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，亦難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由。
