行政法類
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行政處分附加條件有無影響環評法第八條所定之情事？
2014-01-25
台北高等行政法院101年度訴字第2057號行政判決要旨﹝二﹞
關於本件原處分得否附加條件，而該等條件有無影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」之判斷情事？
一、按「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。」（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。
二、次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管
機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50為限。」「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」環評法第7 條定有明文；「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一將環境影響說明書分送有關機關。二將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」環評法第8 條亦定有明文。其中第8 條第1 項所稱「對環境有重大影響之虞者」，所謂「重大影響」，環評法施行細則第19條各款定有例示規定，因之，有符合例示條款之一情形「之虞」者，即屬「對環境有重大影響之虞者」，而應繼續進行第二階段環境影響評估，並不以開發案對於環境「有重大影響」之結果時，始足當之；又環評法第8 條第1 項所謂「對環境有重大影響之虞」者，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」者而言。而環評法第7 條、第8 條立法意旨，在要求開發單位關於開發案對於環境造成如何影響，應於所提環說書明確記載，始能決定是否進入第2 階段。因之，開發單位為履行其所擬訂之預防，及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔，以資為化解開發行為「對環境有重大影響之虞」者，即生以「可能成果或預測」之不明確結果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，將形成「倒果為因」之不合理情形，而有未能將開發行為所謂「對環境有重大影響之虞」之因素，予以明確完全合理排除，自生影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」相關重要事項之判斷。
三、基上，開發單位尚未能以「附款」方式規避其以環說書說明「開發行為將對環境造成如何之影響」之說明義務；否則，將發生如最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨所述，「開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預
防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解『對環境有重大影響之虞』，即不須進行第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響評估的程序，豈不是成為具文？」質言之，環評法第8 條之立法目的，係認為開發案件若屬對環境具有重大影響之虞者，即應進入第二階段環評程序，藉由第二階段環評程序規定之「公開閱覽（環評法第8 條）」、「提出意見（環評法第9 條）」、「範疇界定（環評法第10條）」、「作成環境影響評估書（環評法第11 條）」「現場勘查（環評法第12條）」及「公聽會（環評法第12條）」等更嚴格之法定程序，以進一步評估及確保系爭開發行為對環境確實不足構成重大影響。因之，本件原處分於進行環評審查時，除法有明文規定外，並不得行使裁量權而附加條件。雖被告主張環評法施行細則第43條可資為附加條件之法規依據，然就本件環評審查結論而言，環評法施行細則第43條固有附加條件之記載，但因系爭開發案相關之空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等實為開發行為對環境影響嚴重之事項，係屬「對環境有重大影響之虞」之重要判斷項目，如參加人未能明確說明及載述者，則環評委員會似乎難直接逕據以判斷本件開發案是否對環境構成重大影響之虞，而無法客觀作成通過之決定。因而環評法施行細則第43條附加條件之規定，實已逾越母法環評法第8 條之規定，尚難據以為原處分附加條件之法律明文。
四、又查本件環評審查結論所附之6 項條件中，其中第4 項條件：「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：(1)空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。(2)利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」足知，該項附加條件，係採挪用桃科一期開發案排放量等額度至桃科二期使用。惟此條件涉及桃科一期變更開發計畫之問題，但此問題於原處分作成時尚未完成變更計畫，此觀諸上開審查委員會第213 次會議第2 案「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書」「二決議：(一)本案審查結論如下：1.本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查……(4)本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：……。」載明「應於動工前完成相關變更作業」自明。原處分既未俟「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書變更」完成相關變更作業，即予以附加條件通過審查結論，即係以尚未明確發生之附款為條件，自難謂已將「對環境有無重大影響之虞」予以明確合理排除，原處分就實質方面亦即難認合法。
一、按「行政機關作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。」（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。
二、次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管
機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50為限。」「前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」環評法第7 條定有明文；「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一將環境影響說明書分送有關機關。二將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」環評法第8 條亦定有明文。其中第8 條第1 項所稱「對環境有重大影響之虞者」，所謂「重大影響」，環評法施行細則第19條各款定有例示規定，因之，有符合例示條款之一情形「之虞」者，即屬「對環境有重大影響之虞者」，而應繼續進行第二階段環境影響評估，並不以開發案對於環境「有重大影響」之結果時，始足當之；又環評法第8 條第1 項所謂「對環境有重大影響之虞」者，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」者而言。而環評法第7 條、第8 條立法意旨，在要求開發單位關於開發案對於環境造成如何影響，應於所提環說書明確記載，始能決定是否進入第2 階段。因之，開發單位為履行其所擬訂之預防，及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔，以資為化解開發行為「對環境有重大影響之虞」者，即生以「可能成果或預測」之不明確結果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，將形成「倒果為因」之不合理情形，而有未能將開發行為所謂「對環境有重大影響之虞」之因素，予以明確完全合理排除，自生影響環評法第8 條「對環境無重大影響之虞」相關重要事項之判斷。
三、基上，開發單位尚未能以「附款」方式規避其以環說書說明「開發行為將對環境造成如何之影響」之說明義務；否則，將發生如最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨所述，「開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預
防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解『對環境有重大影響之虞』，即不須進行第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響評估的程序，豈不是成為具文？」質言之，環評法第8 條之立法目的，係認為開發案件若屬對環境具有重大影響之虞者，即應進入第二階段環評程序，藉由第二階段環評程序規定之「公開閱覽（環評法第8 條）」、「提出意見（環評法第9 條）」、「範疇界定（環評法第10條）」、「作成環境影響評估書（環評法第11 條）」「現場勘查（環評法第12條）」及「公聽會（環評法第12條）」等更嚴格之法定程序，以進一步評估及確保系爭開發行為對環境確實不足構成重大影響。因之，本件原處分於進行環評審查時，除法有明文規定外，並不得行使裁量權而附加條件。雖被告主張環評法施行細則第43條可資為附加條件之法規依據，然就本件環評審查結論而言，環評法施行細則第43條固有附加條件之記載，但因系爭開發案相關之空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等實為開發行為對環境影響嚴重之事項，係屬「對環境有重大影響之虞」之重要判斷項目，如參加人未能明確說明及載述者，則環評委員會似乎難直接逕據以判斷本件開發案是否對環境構成重大影響之虞，而無法客觀作成通過之決定。因而環評法施行細則第43條附加條件之規定，實已逾越母法環評法第8 條之規定，尚難據以為原處分附加條件之法律明文。
四、又查本件環評審查結論所附之6 項條件中，其中第4 項條件：「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：(1)空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。(2)利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」足知，該項附加條件，係採挪用桃科一期開發案排放量等額度至桃科二期使用。惟此條件涉及桃科一期變更開發計畫之問題，但此問題於原處分作成時尚未完成變更計畫，此觀諸上開審查委員會第213 次會議第2 案「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書」「二決議：(一)本案審查結論如下：1.本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查……(4)本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：……。」載明「應於動工前完成相關變更作業」自明。原處分既未俟「桃園科技工業園區開發變更計畫環境影響說明書變更」完成相關變更作業，即予以附加條件通過審查結論，即係以尚未明確發生之附款為條件，自難謂已將「對環境有無重大影響之虞」予以明確合理排除，原處分就實質方面亦即難認合法。
